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破解城中村改造难题的调查与思考
发布时间:2011/5/19  阅读次数:5863  字体大小: 【】 【】【

破解城中村改造难题的调查与思考

常庆德

(中共烟台市牟平区委党校理论教研室,山东牟平264100

摘要:城中村改造不仅是提升城市品位改善市民居住环境的重要举措,也是群众十分关注的热点难点问题。本文对城中村改造存在的突出问题进行了剖析,从强化典型引路、制定科学规划、创新运行模式、加大扶持政策、落实责任考核等方面进行了对策研究。

关键词:城中村改造;问题分析;对策思考

当前,城中村改造不仅是我区城化建设面临的突出问题,而且是影响人居环境改善和城市形象提升的一道难题,破解这道难题已势在必行。近期,区委党校组成专题调研组,对我区城中村改造存在的问题进行调查研究,并提出对策和建议。现整理如下,供领导参阅。

一、存在的突出问题

(一)土地利用粗放,视觉环境较差。我区城中村缺乏统一规划和管理,房屋建筑占地面积大,建筑风格与城市规划不协调,土地利用率和产出率较低。据调查,近10年来,我区里村建设住宅楼面积达130万平方米,这些楼盘大多以零星建设为主,不仅规模小,而且水、暖、气等公共设施配套不完善。以文化街道顺正里小区为例,共有居民212户,包括村民住房、原区计划委和国税局住宅楼、商业局仓库等,平房、楼房、商业用房等凌乱交织,缺乏统一管理,人居环境较差,影响了城市形象。

(二)管理机制缺乏,乱搭乱建盛行。调查中发现,我区城中村名义上纳入了城市管理范围,但现实中还游离在城市管理之外,介于城市管理和农村管理范畴之间,存在城市管理部门管不,街道管不好的问题。同时,由于城市建设牵动土地升值,村民受利益驱使,乱搭乱建、违法违章用地现象较为普遍,破坏了城区土地市场秩序。

(三)思想认识不够,拆迁难度加大。我区城中村人口多,人员构成复杂,道德素质良莠不齐,利益观、价值观呈现多样性。由于村与村之间地理位置、经济条件差异,补偿标准不尽相同,导致有的村民向村干部发难,严重影响拆迁补偿安置协议的整体签订;有的村民为得到更高补偿金,提出无理要求,拒签拆迁协议;还有个别村民采取要挟、上访等方式谋取诉求利益最大化,增加了拆迁难度,影响了工作正常开展。

(四)用地指标受限,土地储备困难。据了解,目前我区除宁海街道盐滩村外,其余旧村改造项目土地尚未按规划用地红线图完成储备。部分无新增建设用地的旧村改造项目,土地也仅仅是在报批。另外,部分旧村改造项目规划用地红线占用的新增建设用地过多,难以进入实际性操作阶段。

(五)改造资金不足,整体推进受阻。据调查,我区城中村改造面临着建筑密度大,拆迁成本高的难题,加之先期投入过大,改造开发资金严重短缺,成为目前制约我区城中村改造整体推进的突出问题。

二、主要原因分析

(一)城乡二元结构体制束缚了城中村改造。城区里村均为集体经济组织,实行农村集体所有制和农村经营管理体制,集体资产归全体村民所有,在制度上未真正纳入城市管理范畴。打破里村界限,实施大范围联片改造和社区管理,涉及户籍、土地、财政制度和城中村管理体制、行政管理体制等诸多方面,面临较大困难。

(二)局部眼前利益阻碍了城中村改造。随着城化进程的加快,城中村大部分土地被征用,民主要依靠第二、三产业及土地收益。一是部分由土地转换成集体资产的城中村,只要拥有农村户口,无需参加劳动,每年可获得几百元、甚至几千元的收入,有的村还办理了社保和医保。二是城区里村出租房达千余户,户均年租金收入达数千元,一些临街出租房租金收入更多,逐步形成了一批食租群体。三是部分村民受利益驱使,乱搭乱建现象较为突出。以宁海街道城北村为例,有的村民不仅把住宅建的没有院落,还把后院也修建成了住房,增加了拆迁成本。综合以上分析,经济利益在维持城中村农民生活的同时,也制约了城中村整体改造步伐

(三)思想认识偏差影响城中村改造。一是思想观念保守落后。部分村民思想观念难以融入、适应城市现代化建设和文明市民素质提升的要求,没有意识到城中村改造是现代化城市建设的需要,没有体会到这是政府改善村民居住环境和生活品质,提升城市形象的好事、实事。二是依附土地的传统观念浓厚。在村民传统观念中,村落就是他们生存的根,担心旧村改造或整体拆迁会使生活无着落。三是小农经济意识浓厚。部分村民担心造成的经济损失得不到补偿,对旧村改造拆迁持不情愿态度,甚至反对。

(四)安置费用过高限制了城中村改造。据调查,我区城中村建筑密度大、地块分散、项目拆迁安置成本高。据有关部门测算分析,城区拆迁每平方米房需建设并销售2.7平方米商品房,才能补偿拆迁安置费用。通过对通海路、北关大街两条主干道的调查,四个区片共需改造项目26个,可建面积与拆除面积的比值平均为2.66,小于2.7。综上分析,各里村和房地产开发企业有可能无利可图,甚至倒贴,致使城中村改造步子不快,甚至停滞不前。

(五)资金短缺用地指标受限制约了城中村改造。一是改造资金瓶颈难以突破。村干部普遍反映房屋拆迁补偿和安置楼建设等先期投入过大,现行金融贷款政策难以解决资金问题。同时,由于城市基础设施建设财政投入不够,部分里村水、暖、气等基础配套至今没有纳入城区管网管理之内,影响了城中村改造积极性。二是新增建设用地指标瓶颈难以突破。城中村改造规划用地、红线图用地、新增用地过多,受新增建设用地指标限制,开发改造项目难以进入实际性操作,成为旧村改造的主要制约因素。

(六)房地产开发冲击了城中村改造。据了解,近三年来我区城市规划内已出让房地产开发用地面积2000亩,可建商品房260万平方米,规划区外已出让房地产开发用地面积为900亩,可建商品房100万平方米,将使房地产市场处于满负荷状态。2007年以来,我区共开盘商品房210万平方米约1.8万套,销售90万平方米约7700套。以此测算,我区商品房一手市场年均需求量约为30万平方米,市场消化剩余120万平方米存量商品房尚需三年时间,这对城中村整体改造产生了较强冲击力,影响了拆迁改造进程。

三、对策与建议

(一)在强化宣传、搞好发动中加快推进城中村改造宣传发动工作是城中村改造项目顺利实施的第一步,也是一项基础性工作。加大政策宣传力度。充分利用广播电视、村务公开栏、发放宣传材料等多种形式,引导党员干部群众树立改善居住环境、提升生活品质的思想理念,激发建设现代化城市和美好家园的积极性和主动性。二保障干部群众知情权和参与权。宁海街道盐滩村党支部村委会反复讨论研究旧村整体拆迁改造方案、补偿办法,提交党员大会、村民代表大会讨论通过后,利用村务公开栏向全体村民公开,广泛征求群众意见,全村短时间内完成了拆迁安置协议签订,没有发生一起信访案件。三探索实行家庭法人代表制度。由每户选出一名家庭法人代表,参与旧村拆迁改造事项的决议,形成村委会、村民代表、家庭法人代表上下联动的紧密型议事机制。通过实行全民参与,使城中村改造宣传发动工作纵向到底、横向到边,实现公开、公正、透明,扎实有力推进城中村改造。

(二)科学规划统筹推进中加快推进城中村改造坚持旧村改造与提升环境、开发产业结合,住宅地产与产业地产开发结合,确保改造规划高起点、高质量、高水平。一是做好城中村整体改造开发规划。以通海路和北关大街两侧为重点,按照一改一个村、一改一个区片、一改一条街的思路,高标准推进规模改造。二是科学规划与优化产业相结合。注重科学规划,建设一批写字楼、商务楼,打造精品商务街区,使城中村改造改出一批新居、改出一批产业、改出一批景观。通过吸引高端人士创业、城区居民就业,拉动现代服务业发展。三是注重环境建设和景观建设。坚持布局合理、功能完善、环境优美、特色鲜明的原则,优化规划模式,突出生态特色塑造景观特点。通过特色改造开发,进一步彰显东部新城都市风采。

(三)在创新模式、规范运作中加快推进旧村改造按照先建设安置房,后拆迁改造,再综合开发的程序,合理明确开发模式。一是村集体主导自我改造的方式。鼓励集体经济实力比较强的城中村自我组建开发企业改造,除部分土地用于安置村民住宅外,通过土地招拍挂取得其他土地的使用权,进行房地产开发,向市场出售。二是开发企业独资或开发企业与村合资合作改造的方式。开发企业通过招拍挂取得土地开发权,在村集体的帮助下,与村民签订拆迁安置协议,开发的住宅首先用来安置被拆迁户,其他推向市场销售。三是政府主导有效推进的方式。实行政府收储后统一拆迁安置,净地招拍挂后由企业进行开发建设,从而加快城中村拆迁安置和实现土地收储,合理把握城中村改造开发建设节奏,实现村民赢环境、开发商赢利润、政府赢形象的三赢

(四)深化改革、加快转型中加快推进城中村改造实现村民转市民、村委会转居民会、村集体经济转股份制经济三个转变,是城中村改造顺利实施的关键。鱼鸟河街道五里头村在这方面做出了成功实践,具体做法是:将5470万元集体净资产分为人口股、农龄股、管理股、公益股和赠购股五种股份,无偿量化给全体村民,然后集合股本,按照产权明晰、管理科学、村企分开的现代化企业制度改革,组建置业公司,对资本进行集约化经营,并定期向村民报告资产经营情况。公司成立以来,通过整体环境的改善,带动了市场膨胀发展和房地产开发,逐步形成了商贸物流业、服务业、房地产业等多业并举、齐头并进的发展格局。建议大力推广该村集体经济变股份经济的经验做法,研究出台城中村集体资产管理及运营方式政策的实施意见,指导城中村按《公司法》、股份制原则,将集体经济改造成股份制经济,更好地统筹解决村民就业、生活保障问题,从根本上解决村民后顾之忧。

(五)制定政策、加大扶持中加快推进城中村改造。加快城中村改造整体推进,很大程度上取决于政策推动是否有力。要按照省、市要求,结合我区城中村改造工作实际,制定切实可行的配套政策。一是贴补政策。在出台加快旧村(城)改造工作意见的基础上,对一些经济测算少效益、无效益的城中村改造项目,加大政策扶持力度,也可设立专项基金用于城中村改造重点项目奖补。二是土地政策。对用地红线图范围内占用耕地面积过大、操作性不强的项目,根据土地指标适当缩小改造用地范围,达到国土部门储备出让标准,提高土地资源配置效益。对经济薄弱村预留一定面积的建设用地,产权归村集体,建设标准严格按城市规划要求,以解决村民经济来源问题。三是资金支持。充分发挥我区国有投资公司融资作用,最大限度利用政府资产和信用,用活信贷资金推进城中村改造;鼓励更多外资和社会资金投入到城镇住宅开发、基础设施、公共设施建设上来。

(六)在落实责任、强化考核中加快推进城中村改造。完成城中村改造任务,关键在领导,重点在考核。一是加强组织领导。区城中村改造推进委员会要强化组织实施和工作调度,按照各司其职、各负其责的原则,合理安排各工作组目标任务,扎实有效地开展工作。二是加大考核力度。把城中村改造工作纳入相关部门、单位和各里村岗位目标责任制考核范围,分解落实目标任务,细化量化工作考核指标,列出时间表;把城中村改造考核情况作为街道干部考察、任用的重要依据,作为各村干部年度考评主要依据,与评先树优、工资补贴等紧密挂钩,激发村干部工作主动性、积极性和创造性。三是创新考评机制。相关部门和单位应抓紧制定城中村改造落实措施和实施方案,尽快形成一级抓一级、层层抓落实的责任考核机制。建议对拟实施改造的村以招投标方式选择多个评估机构,规定时限内完成房地产评估任务的择优选择,各职能部门要加大推进力度,提高办事效率。

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