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市县政绩评价分析探讨
发布时间:2011/5/19  阅读次数:4768  字体大小: 【】 【】【

市县政绩评价分析探讨

  常庆德

(中共烟台市牟平区委党校理论教研室,山东牟平264100

摘要:政绩不仅是衡量市县官员德与才的重要标准,也是检验市县官员执政能力水平的直观体现。市县在经济和社会事业发展上跨越赶超,就必须要树立正确的政绩观,制定科学的发展规划,营造干事创业的氛围,加大培养提任力度。

关键词:政绩评价;问题分析;对策思考

政绩不仅是衡量市县官员德与才的重要标准,而且也是检验市县官员综合素质的直观体现,理性看待市县政绩,科学评价分析市县政绩,这主要是要看市县官员的工作过程和结果。

首先,从市县官员政绩评价分析看,主要体现在以下四个方面:

一是,干出来的政绩。在改革开放的关键时期,市县一级地位和作用日益重要。中央专门出台了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》,其中对市(县)委书记推举任用规定从市县级组织部开始,由地市级组织部呈报省委组织部,部委会讨论后呈报省委,由省委常委会通过票决制任用,由此看以看出,中央对市(县)委书记高度重视,对市县“一把手”高看一眼,凸显其岗位的重要性。在管理上,将市县委书记纳入省委常委会视野,这将极大提高市县委书记干事创业的积极性,唯有讲原则、讲党性、重品行、做表率、干实事、正真干出经得起实践、人民和历史检验的政绩,才更有说服力,才具有竞争力。因此,一大批年富力强的中青年干部在市(县)委书记领导岗位上,在实践工作中,以想干事、会干事、能干事、干成事的胆略和气魄,践行科学发展观,干出了非凡的政绩。例如,全国百强县其主要考核依据是,该市县经济与社会发展在全国市县比较中,实现统筹发展、率先发展、赶超发展,主要政绩体现在经济指标增长速度加快,地方财政收入大幅度增长,民生资金投入大幅度增加,改革成果惠及人民群众,满意度大幅度提升,无锡市惠山区去年GDP达到354亿元,地方财政收入达到34亿元,这真实可信的政绩可用最客观、最科学、最公正的“天平”称量。威海荣成市在全国百强县中名列前茅,近几年来,该市果断调整渔业结构,远洋捕捞与近海养殖相结合,海产品储藏加工与深加工相结合,去年GDP达到550亿元,地方财政收入19.2亿元,闯出了一条强市富民的新路子,市民对市官员实实在在干出来的政绩交口称赞,由衷认可,并能正真道出个一二三来。

二是,“逼”出来的政绩。近几年来,全国各地对市县级官员政绩考核不断的探索实践,构建政绩考核指标体系,并将考核结果作为提拔任用的重要依据,使市县官员在考核中产生了压力、激活了动力、催生了活力。例如,烟台市对各县市区“一把手”主要经济指标和社会事业各项发展指标完成情况,定期调度定期考核,并将调度考核的情况以通报的形式通报到全市,此外,还充分利用媒体的舆论导向作用,定期把各县市区主要考核指标完成情况按位次高低,在《烟台日报》上向全市市民公开,起到了表扬先进、鞭策后进的激励作用,这种方式方法被当地官员称之为“倒逼工作法”,一些后进县市区领导在严格的考核面前和舆论监督面前,逼出了信心、逼出了干劲、逼出了政绩。例如,海阳市过去是国家重点扶持的贫困县之一,多年来,一直是烟台市对口支援的主要县份。近几年来,该市官员知耻而后勇,以园区为载体,通过加大招商引资力度,一大批高端产业项目落户园区。同时,该市优化发展环境,民营经济乘势突破发展,使全市经济与社会各项事业得到了长足发展。今年上半年,该市地方财政收入达到4亿元,比去年同期增长12.3%,增长幅度跃居全市各县市区前列。《烟台日报》在头版头条以“海阳奇迹”为题,对该市加快发展、赶超发展的事迹进行了宣传报到,不仅甩掉了贫困县的帽子,还跨入了烟台市先进县市区行列。

三是,“赢”出来的政绩。市县官员致力于民生作为一切工作的出发点和着眼点,切实解决干部群众最迫切需要解决的难点、点问题,这是市县官员赢取民心最重要、最高尚、最闪光的政绩,人民群众需要这样的政绩,市县发展也需要这样的政绩。例如,江西省投资3.04亿元,在全省范围内实施了“光明”“微笑”工程,使一双双失明的眼睛重见光明,一个个唇颚裂患者绽放幸福的微笑,虽说这项工程完全政府倒贴,与省财政收入数据较劲,但是人民高兴,人民幸福,由衷的感到“共产党好,社会主义光明”。再例如,某省有个县,原来的市场危房于前几年拆下来后,就没有能力再建起来,群众拿只鸡来卖,没有个地方摆摊,出街也没有个地方遮风挡雨,群众意见很大,迫切要求建设新市场。新调整的县委、政府领导班子决心困难再大,也要把建市场这件事办好,当县里提出要建新市场的时候,群众大都持怀疑态度。经过共同努力,新班子到任不到三个月,新市场建好了,群众对该县官员的看法也改变了,书记、县长如何如何好,时常挂在群众的嘴边,有的说今后凡是县里动员我们干什么,我们就干什么。县里动员种植甘蔗增加收入,群众纷纷表示:书记、县长发动我们种,我们就种。由此可见,县里官员只是为群众做了一件份内事,群众的心就与官员贴近了。作为市县官员,你赢取民心越多,就说明你的政绩就越大。

四是,“留”下来的政绩。一个市县官员的政绩,既要看区位优势和发展资源优势,更要看前任领导打下的基础的厚薄。市县“一把手”上任,大都制定任期内发展规划目标和中长期发展规划目标。改革开放三十年来,有的市县经济与社会发展经过几任官员一张蓝图画到底,使该市县发展优势更加明显,自然资源开发利用效率大幅提升,地方经济和社会各项事业持续发展,为下任领导者留下来坚实的发展基础,那么对继任者来说“不吃老本,再立新功”,早出政绩、快出政绩是显易而见的。例如,烟台龙口市,经过几任领导的谋划,以大集团、大项目做支撑,经济与社会发展速度在烟台市各县市区一直都名列前茅,由于该市政绩突出,使该市“一把手”和班子成员先后有多位被提拔使用,担任副厅级官员和处级干部。因此,评价一个县市官员的政绩,要用历史的眼光、辨证的方法,既要看任期内的作为、又要看未来长远发展的影响,既要看显性成果、又要看潜在的成效,既要看个人付出的努力、又要看班子集体作用的发挥,既要看横向比较实绩的轻重、又要看纵向比较实绩的重量。通过工作政绩分类比较和综合比较,科学分析取得实绩的难易系数,才能客观、公正的判断官员的政绩。

其次,换个视角看待县市级官员政绩问题,有的长期工作在市县最基层,却鲜有突出的政绩,有的形象工程之类的政绩,人民群众是看在眼里,气在心里,究其原因,既有市县官员的主观因素,又有客观因素,既有自身的问题,又有其他问题的影响和制约,突出表现在以下几个方面:

一是,发展条件较差,难以凸显政绩。同样是一个市县,区域间经济与社会发展受自然资源丰乏,地理位置优劣的制约影响是较明显的,特别是一些“老三区“(革命老区、边远山区、贫困地区)发展条件较差,在这里任职的市县官员,即使付出多大的努力,也难以做出让上级看得见摸得着、让群众说得清道得明的政绩,部分官员有的怨天尤人,谈发展畏难发愁,有的认为自己在基层工作多年,没有功劳还有苦劳,而这部分官员大都扎根基层大半辈子,年事高了,组织照顾安排进城,平调到某局当个局长,直至退休养老。

二是,平庸官鲜有闪光的政绩。有部分县市官员,把市(县)委书记视为提拔升迁的“跳板“,注重研究对上级领导关系的处理,对待工作,满足于“步伐不快年年走,成绩不大年年有”,不想谋大事创大业,即使在一个市县工作多年,甚至十几年,当地干部群众议论起来,竟说不出一件让人值得称道的政绩来,对这样的官员,当地人民群众送给他一个雅称“平庸官”。例如,某区是一个地处沿海区,改革开放初期,该区因乡镇企业发达在全国闻名,当时周边市县官员组团前来学习考察,时过境迁,周边市县后发优势明显,经济与社会各项事业加快发展、赶超发展,把该区远远甩在后面。今年年初,该区新上任的区委书记率领全区各乡镇、区直各部门一把手到周边市县区学习取经,昔日老大哥如今变成了小老弟,这一巨大反差充分印证了该区几任官员在任期内虽有所为,但无作为。老百姓送给他们平庸官的雅称并不为过。

三是,“长官意志”下的数字政绩。一方面,政绩靠发展来体现,发展靠数字来反映,上级官员对市县官员考评由于对干部遴选和考评权主要集中在“上级”手中,而考评擢升主要依据是经济增长指标,有人称之为“唯G  DP论”这就使得市县官员普遍重视经济增长、项目投资、城市建设等有形“政绩”,而轻视甚至罔顾民生、社会保障、环境保护等事关民生大众福祉却不太容易出政绩的领域,造成经济和社会发展失衡。另一方面,数字出干部,这是多少年来人们一直议论的热门话题之一,而这个话题背后用“长官意志”来形容是比较恰当的,数字,特别是一些闪光的数字,从某种意义上来讲,是衡量市县一级官员政绩的最直接、最有说服力的尺标。而数据上报是一级对一级负责、至下而上进行的统计上报,作为市县一级官员,每到年终,数据上报这跟弦就得绷的紧紧的,这是因为对上既要揣摩、又要领会领导的意图要求上报,对下,要根据上年上报数据的基础上,如何统筹安排各项数据增长比例。这样一来,至下而上长官意志在一定程度上体现的淋漓尽致。例如,某市乡镇的统计站长抱怨说,统计站一年最难熬的是年终统计上报,报多少、怎么报要根据乡镇领导要求准备,统计报表报上去,有时还要根据市官员的要求回来重新准备上报。由此说来,长官意志下的数字政绩现象不仅不同程度的存在,更重要的是这样的数字政绩怎能经得起检验呢。

四是,有悖民意的“形象”政绩。眼下,政绩是所以快变成了贬义词,说穿了,这与许多地方官员不顾所在市县的实际情况,也不管社会的整体需要,也不屑于使用小数可堪利用的调查工具,先去研究人民群众对自己的看法,就随意耗用有限的财力大兴土木,认为盖幢豪华的办公楼、建造气派的大广场等形象工程、亮点工程,就能在人民群众的心目中制造出美好的形象,结果往往适得其反。例如,最近媒体曝光的“白宫书记”,居然能够仿造美国总统办公的白宫,建造县政府的“白宫楼”,,自以为自己这一大作是一项光亮的形象工程,殊不知却反弄了个破绽重重,官员形象出现危机,必然带来组织信任危机,留下来的却是当地干部群众的骂名,再例如,某省有个县,人口不算多,财政收入也一般,却投资上亿元,建造了一座具有现代气派的大型歌剧院,剧院虽然建好了,但是一个小县城,又多少人能够欣赏或欣赏的起高雅文化呢,歌剧院成了中看不中用的形象工程,至今仍闲在那里,这样的工程老百姓能不怨声载道吗,当地官员形象能不出现严重危机吗。通过以上事例不难看出,官员形象之所以出现危机,这实际上反映了官员执政能力上的欠缺和不足,从而导致了公众对官员的评价每况愈下。由于体制上的原因,一些官员所奉行的“唯上”的为官之道还难以改变,一些官僚作风,形式主义和腐化堕落还较为严重,这已成为官员形象危机的根源所在。

再次,市县如何快出政绩、多出政绩,应是检验市县官员执政能力水平的重要标准。当前,在全国范围内深入开展学习实践科学发展观活动,科学发展要求必须迅速见行动、有成效。作为市县一级,在经济与社会各项事业发展上,处于同样的环境,面对同样的挑战,享受同样的政策,面临同样的机遇,如何实施科学发展、赶超发展,这是摆在市县官员面前的根本性、战略性任务。

1.树立正确的政绩观。“金杯银杯不如老百姓的口碑”,要以群众“满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”来检验政绩,坚持把为人民谋利益作为市县官员工作的出发点和归宿,这是市县官员树立正确政绩观的根本选择,为人民谋利益,为人民创业干事,应当是市县官员的自觉追求。例如,焦裕禄在他为官的那个“一穷二白”的兰考县,也未必做出了多少惊天动地的“政绩”,是什么让焦裕禄成为那个时代的“英模”并且穿越时空,以至“永恒”?无非有两条:一是胸怀共产主义的理想,通过自己的一言一行践行党的宗旨,活生生的诠释了一个正真的共产党员的标准;二是对人民群众高度负责,想人民群众之所想,急人民群众之所急,努力为人民群众谋利益,鞠躬尽瘁、死而后已。正是这两种高贵品质,让焦裕禄以及以他的名字命名的精神永远留在人民的心中,并且得以代代相传。市县官员要树立正确政绩观,应当把握以下几个方面要求:正确政绩观要求政绩必须符合“三个有利于”标准。当前,极少数领导干部“不怕群众不满意,就怕领导不注意”,搞“形象工程”、造  “GDP神话”,这样的“政绩”,实则“政疾”。应以是否有利于社会生产力的发展,是否有利于综合国力的增强,是否有利于人民群众物质生活水平的提高为标准。政绩的取得必须着眼于实现经济社会的可持续发展,必须着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。正确政绩观要求政绩能够经受时间的检验。,要始终坚持微观经济效益和宏观经济效益相统一,局部效益和全局效益相统一,经济效益和社会效益、生态效益相统一,短期效益和长远效益相统一。不能把政绩定位在即时效应上,动辄“大手笔”,缺乏谋求可持续发展的思考,不考虑自身优势和劣势,一味盲目决策、蛮干。因此,我们所要的政绩,必须是在科学发展观指导下所取得的业绩,是对党和人民高度负责,经得起实践和历史检验的实绩。正确政绩观要求政绩必须得到群众的认可。政绩不是领导干部说有就有,上级评定多大就有多大的,而应得到老百姓的认可。用群众观点看政绩,就是要正确认识创造政绩为了谁、依靠谁、谁来评判的问题:是为人民群众谋利益,还是为个人谋私利;是真正把群众意愿放在第一位,还是把眼睛仅仅盯在上面,这是衡量领导政绩观正确与否的分水岭。树立正确的政绩观,说到底就是要忠实实践党的宗旨,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。要把为人民服务作为人生的最大追求,把实现最广大人民群众的根本利益作为创造政绩的最高目的。

2.制定科学的发展规划。市县官员的政绩在很大程度上,体现在区域经济和社会又好又快发展上。而又好又快发展核心是科学发展,实现科学发展就要立足当前,着眼长远,做好科学发展规划。首先,要立足市县域自然优势,做好科学发展规划。各市县地处的区域位置不同,区域内的资源状况各具优势,通过设计的系统性,使发展目标和路径更加清晰,才能更好的推进经济与社会又好又快的发展。例如:烟台市牟平区,今年春他们邀请王志刚工作室,围绕区域内山、海、岛、泉、河等自然资源和地处沿海开放城市烟台市东翼的区位优势,科学规划了“一个新城、四大板块”的发展规划,即:一个新城,就是建设大烟台城市东翼副中心为目标,着力把牟平打造成烟台的东部新城,形成大烟台的都市制造中心、高端休闲度假旅游中心和区域性贸易中心;四大板块,就是打造知识港湾、国家海岸、环保特区、生态绿谷。并以此确立了“一二三四五”工作思路,并成立了十二项重点工作推进委员会。目前各项工作齐头并进,经济与社会发展各项发展指标增长幅度逐月增长,出现了强劲的发展势头。其次,科学制定城乡统筹发展规划,这不仅是形成城乡经济与社会发展一体化新格局的前提,而且也是从根本上破除二元体制的关键所在。烟台龙口市,创新确立了“五城布局、一轴展开、山河呼应、组团发展”的城乡统筹总体规划,并创造了以“五大组团”为大框架,以“三大板块”为节点纽带的城乡融合发展模式。目前,“五大组团”以建成300平方公里的城镇社区,占全市总面积的三分之一,承载了全市60%的人口、70%的企业和80%的生产力,城市化水平达到了57%,覆盖区域路、水、电、气、通讯等配套设施,实现统一规划,一步到位建设。该市打破城乡分割的制度体系,促进城乡各类要素互融互动,一体发展的经验,专家学者给与了充分的肯定,被称为中国市县统筹城乡发展的“龙口模式”,被中央、省、市各大媒体宣传报道。再次,科学制定产业发展规划。加快市县经济与社会发展必须要以产业发展为支撑。一是,要增强园区的产业带动支撑能力,市县各类园区要致力于打造高新技术产业群,逐步形成大小企业互动、内外资互补、内外贸互联、产业链条清晰、产业集群突出、产业结构合理的新兴园区。二是,要树立求大转向求强的产业发展新思路,按照集约发展、效益优先的原则,进一步调整和优化产业布局,增强产业集聚度和配套能力。三是,要充分发挥农字号龙头企业的辐射带动作用,使市县种养业布局更加优化,特色农业和重点农业加快发展,农业产业化经营加快推进,以此大力提升农业国际化、产业化水平。

3.营造干事创业的氛围。市县“一把手”要在市县干部队伍中营造干事创业、干成事业的浓厚氛围,是市县“一把手”执政能力水平的直接体现。市县经济与社会发展水平怎么样,关键在干部,发展的好了,群众念的是干部的好,发展的差了,干部落下的是群众的骂名。因此,市县“一把手”应把引导鼓励广大干部干事谋业、加快科学发展作为最根本的价值取向。例如,烟台市牟平区在学习实践科学发展观活动中,通过强化全区干部队伍“四种意识”最大限度的发挥了干部队伍在科学发展观中的积极性、主动性和创造性。一是强化“没有不可能”的工作意识,主动作为闯新路。要求每一名领导干部以敢想敢为的气魄、会干巧干的智慧,敢于突破矛盾错综复杂、前人未曾涉足的“雷区”“盲区”和“禁区”,积极作为、有效作为、大胆作为;二是强化“没有什么困难克服不了”的开拓创新意识,破难发展。面对金融危机带来的挑战和困难,要求每一名领导干部变“难”字当头为创新为先,用新思维、新思路、新办法克服困难,突破瓶颈,推动发展;三是强化“没有最好只有更好”的争先意识,敢于争当“出头鸟”。要求每一名领导干部牢固树立“小发展大困难、大发展小困难、不发展最困难”的真谛,经济部门要在推动科学发展上勇当“排头兵”,非经济部门要在国家、省、市业务系统的纵向比较中当先锋;四是强化“敢于自我较真”的精细化作风意识,力求每项工作做到极致。要求每一名领导干部要用上心想事、沉下身干事,每一项工作都要琢磨,能不能干的再好一些,每做一件事都要琢磨,有没有潜力可挖,努力把工作想到极致,做到极致。“四种意识”的强化,使全区干部队伍切实增强了“坐不住”的紧迫感,“慢不得”的危机感,“欠不起”的责任感,激发了干部队伍的活力。全区经济、民生等七项重点工作整体破题推进,正在催生越来越多的新亮点,新兴产业项目提速引进,投资四亿美元的高端休闲产业项目等一批大项目落户园区。群众普遍评价说,这届班子是干事的班子,牟平发展有希望了。

4.建立政绩考核评价机制629日中央政治局审议通过了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》,一切涉及包括市县党政领导干部在内的重要考核制度变革即将启动。对领导干部政绩考核评价的重要目的,就是能够充分调动广大干部干事创业的积极性和创造性,这在很大程度上对领导干部的政绩考核评价就是考核评价实现预期目标的程序。市县官员在完善政绩考核评价机制方面,要根据《意见》的要求,既要注重考核发展速度,更要注重考核发展方式、发展质量;既要注重考核经济建设情况,更要注重考核经济社会协调持续发展、维护社会稳定、保障和改善民生的实际成效。在加大群众满意度在考核评价分量的基础上,更要注重政绩考核评价结果的运用。牟平区把政绩考核结果作为领导干部实行公务员年度考核、评先树优、经济目标奖罚的主要参考,对政绩突出的给与通报表彰、通令嘉奖和记功,授予荣誉称号等形式的精神奖励外,还给与相应的经济上的重奖。对政绩考核平平的,则给予扣奖、降薪等物质上的惩罚,围绕存在的问题及原因,应采取什么样的对策和措施,责令写出分析整改报告,从而正真体现了干好干坏,干多干少不一个样。  “以政绩论英雄”“政绩任用干部”,以此激励领导干部快出政绩多出政绩。

5.加大市县官员的培养提任力度。一方面,当前我国正处于发展关键时期,经济社会各种问题的复杂性使解决这些问题的难度空前加大,新形势、新问题、新情况对市县官员能力和水平提出了更高的要求,只有不断的加强学习,不断的增强综合素质,不断的提高执政能力水平,才能不断的适应新形势发展的变化,才能更好的践行科学发展观和正确的政绩观。因此,加大市县官员的培养力度就显得尤为迫切。一是,实施大规模轮训培训。对市县官员采取分期分批培训的方式,年度内对市县官员普遍进行一次轮训。同时,还要坚持五年内参加脱产教育培训时间累计不小于三个月的培训制度。通过理论专题培训、政策法规培训、知识更新培训和相关能力培训,提高市县官员认识问题、分析问题、解决问题的能力。二是,实施重点培训。有计划的选派优秀市县官员到上级党校、行政学院、干部学院等各类高等培训机构脱产培训,到国“境”外政府部门、跨国公司研修培训,到国内高等院校学习培训,通过高层次的学习培训,以此大幅度提高市县官员的综合素质。三是,实施实践培训。有计划的选派市县官员到世界500强等中外企业,研究机构等实践培训,以此提高工作水平和工作能力。

一方面,要加大市县官员的交流提任力度。据《人民日报》披露:中央和国家机关厅局级干部中来自高校毕业生的比例高达44.6%,而具有市县基层领导工作经历的仅占12.5%,不足两成。另据《领导科学报》2008630日载:全国60后出生的省级干部,唯一没有的是市县基层经历的干部。  “两成不足”和“唯一没有”在一定程度上将中央对市县基层干部“格外关注”的精神落实尚未到位,在选拔任用上关注不及时,关心不充分,导致市县官员进步速度偏慢,发展空间有限,在一定程度上挫伤了市县官员的信心和工作积极性。“两成不足”和“唯一没有”还揭示了国家机关相当一部分领导干部成长经历、知识结构、领导方式等较单一,就会影响到领导干部的知识结构、智能结构和气质结构。应考虑把市(县)委书记、市(县)长的交流提任与改善中央国家和省级机关干部队伍结构结合起来,把那些有丰富基层工作经历、领导科学发展能力强、推进科学发展政绩突出、服务群众群众公认的优秀市(县)委书记、市(县)长提任交流到上级机关任职,及时改善中央和国家机关厅局级领导干部中“两成不足”和“唯一没有”的现状,以此进一步激发市县官员工作活力。湖南省近几年先后选拔19名优秀县委书记担任副厅级领导职务(其中有五人兼任县委书记),被提拔任用的县委书记对此表示,只要在县委书记岗位上扎实干事,做出政绩,不调动也一样受重视、受重用、受褒奖,我们干起来更安心了、更有劲了。

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