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城镇化背景下失地农民的利益保障问题
发布时间:2009/7/8  阅读次数:6836  字体大小: 【】 【】【

    王秀珍   张爱莉   井潇   刘文敏

  “三农”问题,已经成为影响我国新世纪发展的重大政治问题和实践问题,也是为当前理论界所关注的热点问题和难点问题。2001年国家十五计划,首次将实施城镇化战略引入国民经济发展的中长期计划。加快城镇化进程,推进城乡一体化,是解决“三农”问题,实现农村经济和各项社会事业快速发展的有效途径。当前,我区城镇化进程正处于快速发展期,城镇地区作为国民经济增长的主导地位和作用日益明显。但是,在城市扩张的同时,农村集体土地被大量征收、征用,失地农民越来越多。如何保护失地农民的合法权益,解除失地农民的后顾之忧,保证失地农民安居乐业,必须引起各级政府和社会各界的高度关注。为了及时了解当前失地农民的生活、就业现状和他们的希望要求,我们对牟平区部分失地农民进行了专题调查。

一、现状和问题

牟平区共有乡村人口 37.57万人,耕地面积58.323万亩,近几年,随着经济的迅速发展,城镇化建设步伐加快,从1990年到2005年共减少耕地13.0365万亩,造成近十万名农民失地或部分失地。据有关部门提供的数字,2002年以来,全区耕地大约以每年5000亩的速度减少。随着征地数量的逐年增加,失地农民将越来越多。

失地原因:一是项目建设征地,二是公益事业征地,三是外来人口增加造成人均土地面积减少,四是历史遗留问题。

征地补偿情况:我区根据国家、省、市有关法律法规及政策规定,结合我区的实际,城市规划区内征用土地每亩补偿3.44万元;其他区域为1.65万元。其中,地上附着物和青苗补偿费归投资者或使用者所有,土地补偿费归农村集体经济组织所有,安置补助费专款用于安置失地农民。所支付给农村集体经济组织的土地补偿费和安置补助费,由地方政府设立财务专户进行统一管理。

为了对农民生存现状有个真实地了解,我们走访了部分失地比较严重的宁海、文化、鱼鸟河办事处等乡镇和部分村,采取与村干部座谈和发放问卷的方式进行调查,共发放问卷280份,收回256份,有效回收率为91.4%。通过调查发现,近几年,牟平区政府对失地补偿安置工作非常重视,政府为解决失地农民的生存与发展问题做了大量的工作,出台了相关的政策和措施,有效地维护了被征地农民的合法权益。但也存在许多不容忽视的问题:

(一)部分失地农民生活水平有所下降,自我满意度低

调查数据显示,有54.9%的失地农民认为征地后,收入减少了,有36.6%的认为基本没有影响,有8.5%的认为收入提高了;有43.7%的农民对生活现状表示满意或基本满意,45.1%的表示不满意,还有11.2%的表示一般;有21.1%的农民对土地征用持支持的态度,有46.5%的不支持,32.4%的表示无所谓。

我们调查发现,那些生活在“城中村”的失地农民,对土地的依赖程度比较低,并且他们有较多的外出务工的机会和条件,因而他们有着比较稳定的收入,并且城镇化改善了他们的居住环境和条件,提高了生活质量。有些头脑比较灵活的农民,利用有利的地位优势,靠房屋出租或做一些小本生意,收入程度不同地有所增加,因此他们对自己的生活满意度比较高,对土地征用持支持或无所谓的态度。但因失去土地或土地减少而导致农民生活水平下降的现象也比较普遍。尤其是对那些征地前完全依赖土地为生,年龄偏大、又没有从事其他职业经验和技能的纯农户影响最大,以致成为失地农民中的弱势群体。他们一方面是“收入无门”,另一方面是“支出无底”,在收入水平总体下降的同时,失地农民的生活消费支出却普遍上升。土地被征用前,农民家庭的食品消费如粮食、蔬菜和食用油等基本能够自给自足,现在却要从市场购买,有的农户迁到城镇或搬进楼房,取暖费、水电费、物业管理费等项目支出,使他们的生活成本增加,导致实际生活水平下降。虽然征地后农民得到了一些补偿,但数额有限,也只能维持日常的基本开支,解决不了根本问题,而且钱总有花完的一天,在没有就业、养老、医疗保障的情况下,将来怎么办?子孙后代怎么办?一旦生病了又怎么办?许多农民在失去集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后,对今后的生活感到忧虑和担心。

(二)征地补偿费偏低,且标准不统一

调查数据显示,有63.4%的农民对土地补偿标准不满意,只有36.6%的农民对补偿标准满意。

征地是国家建设需要,很多农民是支持的,而且多数农民也认为征地对他们来说暂时是有利的,但他们普遍认为征地补偿标准偏低,远远没有反映出土地的真实价值。我区按照有关标准对失地农民的综合补偿标准为:城镇3.44万元/亩,乡镇1.65万元/亩。这样的补偿标准,在土地市场发展的今天,远远弥补不了农民失去土地的损失。就以城镇3.44万元/亩的补偿标准言之,仅相当于2005年我区城镇居民可支配收入的 3倍,按目前我区农村居民人均生活消费支出计算,只能维持10年左右,按目前我区城镇居民人均消费支出计算,仅能维持4年左右的生活。而这些土地进入市场后,一亩就可升值为几十万元甚至上百万元,被征地农民却没有完全享受到土地变更使用方式后的超额收益。

另外,征地补偿的标准不统一,往往同一时期同一地段的相同性质的土地因征地用途不同,比如公路建设用地与商品房开发用地,补偿相差悬殊。公路建设仅按照城镇3.44万元/亩,乡镇1.65万元/亩的标准补偿。而商品房开发用地,要通过招标、拍卖、挂牌的方式对土地进行出让,出让费市、区之间按28的比例分成,其中区所得部分的10%——30%返还给被征用土地的村集体经济组织。这样村集体经济组织除了得到正常的土地补偿费外,还可以得到土地出让费的分成,因此村集体经济组织就可以得到相对较多的土地补偿费。这种征地标准的不统一,导致农民实际补偿费相差较大,比如城镇某村的土地其拍卖价为50万元/亩,那么村集体经济组织就可能得到7.44——15.44万元/亩的补偿费。这引起了许多失地农民的不满,他们认为,不管是国家用地还是企业用地,不管是商业用地还是公益用地,既然我们失去土地,就应该得到一样的补偿。对此,基层干部也难以解释,工作难做。因此,被征地农民对征地抵触情绪较大,从而加剧了土地征用的难度,直接影响了我区各类建设用地的供应和土地资产经营工作的开展。

(三)安置方法单一,补偿费分配使用不科学

根据有关规定,安置可采用货币安置、社会保险安置、留地安置、征地款入股安置、农业安置、土地开发整理安置、用工安置等方式。并规定,安置被征地人员采取农村社会养老保险安置为主、货币安置为辅的方式,但目前,大部分地区采取货币安置为主的安置方式,即一次性将安置费、土地补偿费、青苗补偿费发给村集体组织和个人,对农民安置问题不再考虑。我们在调查中发现,牟平区现在的做法主要有:

一是“分钱到户”。即将征地补偿款一次性发放到农民个人手中,让农民自谋出路。个别村的村民受邻区一些村做法的影响,对其他分配方式心存疑虑,拒绝接受,强烈要求分钱到户。实践来看,一次性补偿到位的方式,虽然在短期内为失地农民带来一定的生活保障,但从长远来看,由于部分群众对补偿费用的使用不够科学合理,因而极易造成部分人“一次性拿钱,一辈子没饭吃”的现象,几年后,又将成为新的社会负担和不安定因素。二是逐年安置。即将安置费逐年以村福利的形式发给村民,这种形式是现在普遍实行的一种安置方式,但有些村集体经济基础薄弱,发展后劲不足,仅靠有限的补偿费渡日,他们总有一天会坐吃山空,一旦征地补偿款分光之后,就会引发新一轮上访、闹事等情况。而且村民普遍担心这部分资金的管理缺乏严格而有效的监督措施,被少数村干部挥霍。三是就业安置。在经济开发区、大窑工业园等一些工业园区,征地过程中,要求企业优先安置失地农民进入企业工作,但由于失地农民普遍存在“两低”现象,即文化素质低、劳动技能低,往往适应不了企业发展的需要。在市场经济条件下,企业是赢利性组织,它要谋求利润最大化。企业一旦发现被安置的农民对自己没有利用价值或利用价值不大,肯定会使其下岗,于是就会出现了“今天就业,明天下岗”的现象。四是发展安置。比如五里头村、王家疃村、东油坊村、北翠村、西桂里村等一些村,土地被征用后,土地补偿金由村集体用于发展二、三产业,壮大集体经济,使有限的安置费“钱生钱”。从目前的实践来看,这是一种比较好的安置方式,但经营是有风险的,所以这种安置方式其前提是要有一个坚强有力、有经营头脑、令群众信得过的领导班子,否则,不仅集体资产会全军覆没,而且还会背上沉重的债务负担。

(四)社会保障体系不健全,生活存在后顾之忧

调查数据显示,有38%的农民没有享受到任何社会保障,在问到未来您最担心的是什么这个问题的时候,有80.3%的认为是医疗,46.5%的农民认为是养老,36.6%的认为是失业。由此可见,土地被征用后,由于农民的就业、收入等方面的稳定性差,养老、医疗、失业等社会保障已经成了他们特别是大龄失地农民一块很大的心病。当前失地农民社会保障主要存在以下问题:

一是城乡社会保障存在巨大差距。失地农民虽然在户口簿上已经成为居民,却无法享受到与城市居民同样的“国民待遇”。在城镇居民中,目前已基本建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度,但社会保障的阳光并没有普照到广大农村。从我区的情况看,农村养老保险只有个别集体企业非常发达的村,比如新牟里村,为在企业工作的村民交纳了企业社会养老保险,切实解决了他们的后顾之忧。还有一些经济比较好的村,比如东油坊村、王家疃村、五里头村等每年为老年人发放2000——4000元数量不等的养老金,使他们基本做到了老有所养,但还有很多村没有或只有一、二百元的养老金,农民养老主要还是以家庭养老为主。现在虽然我区已有80%的适龄农民参加了农村社会养老保险,但这种以“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”原则建立的“个人帐户储备式”的养老保险,从目前的情况看,集体补助基本没有,有相当一部分人只是象征性地缴费,据了解现在领取保费额平均每人每月仅10多元,这对于农民的养老无疑是杯水车薪。原有的农村合作医疗制度已经不存在,新型的农村合作医疗制度还未推广,农民因病返贫的现象还非常严重。

二是针对失地农民的社会保障制度还未建立。从调查的情况看,我区虽然已经制定了《牟平区土地征用补偿安置暂行规定及失地居民最低生活保障试行办法》、《牟平区失地居民养老保险试行办法》、《牟平区失地居民就业工作试行办法》等解决失地农民社会保障的政策规定,但由于种种原因,仍处于探索阶段。有些经济基础比较好的村,也尝试建立农民的养老和医疗保险,但苦于没有国家、省及地方明确的指导性意见和参考的政策依据,步履维艰。众多的失地农民,既不同于城镇居民,也不同于传统意义上的农民,他们“种田无地、上班无岗、低保无份”,生活在城市的边缘,这将有可能形成一个巨大的社会问题,成为社会不稳定的因素,成为新农村建设的隐患。

二、原因分析

(一)政策执行上有偏差

第一,政策落实不到位。近年来,我省各级政府为保护失地农民权益做了大量的工作,制定了一系列的保护措施,但这些政策措施有部分在我区还没有落到实处。比如按政策规定失地农民安置以社会养老保险安置为主、货币安置为辅的方式,但现实中由于种种原因,养老保险安置的方式却迟迟得不到推行。再比如政策规定的为失地农民提供免费职业技能培训等政策,被调查的失地农民有相当一部分人没有参加或并不知晓。

第二,信息沟通不到位。调查发现,有64.8%村民对土地征用政策根本不了解或略知一二,有29.6%的农民不知道耕地补偿费的去向,有14.1%的农民不知道被征土地的用途。说明我们在征地工作中对群众政策的宣传、信息的沟通还不到位。另外我们发现,同样的问题村民的回答与村干部的回答有明显差别。有100%的村干部认为耕地减少后,村民能够得到相应的补偿,而只有 56.3%的村民认为耕地减少后能够得到相应的补偿。造成这一情况的原因可能有三种:一是村民得到了相应的补偿,但他们认为这是“理所当然”;二是村里将部分征地补偿费以村福利或养老费的形式发放到村民手中,村民并不知情;三是村里得到了实惠,但村民没有得到。无论何种情形,都应当增加政策的透明度和村务政务的透明度,让失地农民享有更多的知情权。

(二)现行征地制度存在弊端

一是对失地农民问题重视不够。从总体上看,我国现行征地制度实际上仍然沿袭了计划经济的思维方式,那就是以牺牲农民利益为代价,支持工业化发展。据国家权威部门估算,计划经济时代,国家靠“剪刀差”让农民付出了约6000亿——8000亿元的代价,改革开放后,许多地方政府在“以地生财”“经营城市”理念的指导下,通过低价征用农民土地高价卖出赚钱建城,最少使农民蒙受了2万亿元的损失,这其间一些地产商从中渔利发了大财,涌现出一大批土地暴发户,而另一方面,大批失地农民背井离乡,在城市边缘苦苦挣扎与抗争。这对农民是极不公平的!不可否认,这种“以地生财”、“经营城市”的方式,对于解决地方财政普遍存在的困难和推进城市面貌的快速改变具有明显功效,特别是对于那些财政相对困难的地区而言,这是城市化发展最重要的甚至可以说是唯一有效的手段,但我们必须清醒地看到,这个“财”是与民争利而来,这种方式在取得财政利益的同时,往往伴生被征地农民与政府之间的矛盾,引发一些群体性事件和上访事件,成为影响社会和谐的一个不稳定因素。

二是征地超出“公共利益”的范围。由于现行的有关土地征收的具体法律规定存在矛盾和含混不清,导致某些情况下土地征收权滥用的现象。现行《土地管理法》规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。由此可见,我国现阶段农村土地向非农建设用途转移只能通过国家征收的方式实现,即国家垄断作为唯一合法的途径,完成从土地集体所有制向国有制的转变。这就产生一个矛盾:非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过征地是违宪的,征地也违宪,因为不合“为了公共利益才可征地”的准则。另外,法律、法规并没有明确界定哪些建设项目是为了“公共利益”,或界定哪些项目用地不是为了“公共利益需要”。就目前而言,国家只要为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。在实践中,各级政府不仅将“国家建设”“城市建设”视为“公共利益”的需要,而且往往为了经济建设动用征收权,征地超出“公共利益”需要的现象时有发生。

(三)农村集体土地产权制度不清

根据《土地管理法》规定:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属农民集体所有。即以村为单位的所有农民共同所有,其代表是村民委员会或村集体经济组织。所有权的本意包括占有、使用、收益和处分的权利。但现行的征地制度在承认农民拥有集体土地所有权的同时,在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权,使农民的土地所有权得不到充分保障。在目前的征地制度下,农民丧失了双重权利:首先,土地是否被征用,农民没有发言权,更没有决定权。其次,对于土地征用的价格,农民仍然没有与买方坐下来谈判的权利。这其实是对土地农民集体所有权的否定,这也为实践中侵犯农民权益埋下了伏笔。当前,许多专家呼吁给农民“国民待遇”,在农民对其掌握的基本生产资料都缺乏起码的处置权的情况下,哪里还有什么“国民待遇”可言呢?!

三、对策和建议

(一)树立“以民为本”的思想,保障农民权益

农民为新中国的建立和建设做出了巨大的牺牲和贡献,在综合国力大大提升的今天,我们不仅有必要而且有能力实现“工业反哺农业、城市支持农村”。当前,在土地征用过程中,之所以出现一些损农现象,其内在的原因,就在于农民在政策制定过程中缺乏支持者和利益代言人,决策者没有把农民利益放在首要位置。因此,解决当前失地农民问题的关键,在于政府是否愿意将更多的利益向失地农民转移。有人担心过多的让利于民会大幅度地减少地方政府的财政收入,事实上,这是一种片面短视的看法:首先,过低的征地价格可能会导致一系列的社会后遗症和“城市病”,政府将来或许要花更大的代价来治疗这些“城市病”;其次,虽然表面上政府的建设成本的确有所提高,但是政府从土地交易中汲取税收的能力也在大大加强;最后,广大农民这是个巨大的消费群体,他们的收入增加,会极大的提高城市的消费水平和社会购买力,从而带动城市经济的持续、健康、快速发展。因此在加快推进城镇化建设过程中,绝不能忘记农村、忽视农业,更不能剥夺农民。我们未来的城镇化,必须依靠农业为基础,农村为市场,真正富裕起来的农民为主力军,政府应该将实惠和利益最大程度地让给农民。因此各级政府必须树立“以民为本”的思想,增强维护农民合法权益的意识,切实把维护好最广大人民的根本利益放在第一位。

(二)以保障农民利益为核心,改革征地制度

一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。就现行的法律而言,农村集体土地所有权是不完全的,要完善相关法律,真正赋予农民对土地的所有权、经营权、收益权和处置权等多项权利,确保农民集体土地所有权的完整性。目前有的地方正在探索“集体非农建设用地合法进入土地市场”的改革,即打破国家对非农建设用地一级市场的垄断,只要在符合土地利用总体规划和土地用途管制的前提下,允许农村集体土地进入土地市场进行交易,让集体经济组织代表农民作为市场主体一方,直接参与市场交易,最大限度地保证农民的利益。

二是严格界定公共利益的范围,杜绝随意征地行为。国家应明确界定公共利益的范围和种类,对于国家经济发展所必须的公益性用地,实行政府征地,对于营利性用地,政府不应该利用国家强制力征地,确保土地征收权只能为公共利益的需要才行使。并且集体土地变为国有土地的过程,不应是一个简单的行政过程,而应是一个平等的财产权利交易过程,征地的价格不应由国家单方说了算,而应由双方谈判协商确定,要给农民讨价还价的机会和权利。

三是对农民给予公平的补偿。我们现在并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿,而是按征用土地的原用途进行补偿,征地补偿费明显偏低,这不仅损害了农民的利益,也有违社会公正原则,与构建合谐社会的理念相悖。所谓的公平补偿,应以土地的市场价格为依据,充分考虑土地所有权收益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且要考虑土地可预期、可预见的未来价值;同时还要考虑因征用而给经营者带来的损失等。

(三)积极探索对失地农民补偿安置的有效方式和途径

“土地是财富之母”,是农民生活和保障的基本来源,是农村稳定最重要的基础。土地具有双重性,一方面,是农民唯一的生活保障;另一方面,作为农民的生产资料。因此,对失地农民的补偿,要从两个方面来进行补偿:一要保障他们的生存权——即以土地换社保;二要保障他们的发展权——即以土地换发展。

第一,建立城乡统筹的社会保障体系。失地后的农民已经不是传统意义上的农民,他们在土地失去后,不再从事农业生产,所住地已经城镇化,对于他们的社会保障本应纳入城市社会保障体系内,这也顺应了城乡统筹发展的要求。要按照“土地换保障”的思路,建立面向失地农民的特殊社会保障基金,按照不同年龄段、设立教育、养老、医疗、低保等多种保障,凭身份证和失地证明办理。保障基金可以由三部分构成,在土地收益金中拿出大部分,财政补贴一部分,失地农民自己拿出一部分,三方筹资建立起失地农民的社会保障体系。作为政府,有责任为自己的公民投保,同时政府的参与也将增加了失地农民的信任感;从土地增值的效益中拿出一部分投保,可以让失地农民享受到土地增值的收益,不再产生不满;失地农民自己出一部分买社会保障也是理所当然。其中养老保险是最重要、最基本的险种,要逐步建立和健全针对失地农民的养老保险制度,使他们“老有所养”;同时为了更好避免失地农民“因病返贫”的问题,要逐步建立起以大病统筹为主,采用不同方式补偿农民医药费用,共同抵御疾病的新型农村合作医疗制度,确保失地农民“病有所医”;区、镇政府还应根据当地经济水平和农民实际生活,合理制订一个失地农民基本生活保障线,真正解决他们的后顾之忧。

第二,广开渠道促进失地农民就业。当前,失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题之一,政府应当对失地农民承担相应的社会责任,多形式、多渠道地解决失地农民就业。一要开展形式多样的失地农民就业培训、就业指导。当前我区失地农民面临的就业难问题,主要与自身素质不高有关。据调查,失地农民所受的教育中, 53%为初中以下文化,且大多没有受到职业技能培训。要针对当地社会和市场的需求,结合失地农民的自身特点,免费对农民进行就业培训,提高失地农民的劳动素质和技能,增强他们就业的市场竞争力。二是要鼓励征地单位解决安置失地农民。在计划经济时期,许多地方强制实行“谁征地,谁安置”的办法,在市场经济高度发展的今天,强制安置的办法行不通了,但在同等条件下,可以考虑尽可能优先安置失地农民。三要鼓励和支持农民自谋职业。失去土地对农民而言,本身也意味着获得了一次摆脱相对落后的农村生活环境的机会,要引导和教育农民转变观念,破除“等、靠、要”的思想,引导他们自强自立,自谋发展。政府也要把失地农民纳入城镇再就业保障体系,让失地农民享受到同城镇下岗职工再就业同等或类似的政策优惠,比如在资金扶持、税费减免、场地安排等方面提供政策扶持,鼓励他们发展个体经营、自主创业、自谋出路。

第三,要壮大集体经济,实现农村经济的可持续发展。解决失地农民问题,还要靠农民自己。我们在调查中发现,那些失地农民问题解决的比较好的村都有一个共同特点,那就是有强大的集体经济做后盾,这样村级集体经济组织才能承担起众多的公共社会服务职能,才能维持日益增长的村级公益福利事业。因此各村要因地制宜,探索和创新适合自身特点的发展新路。一是要管好用活土地补偿费,发挥其最大效益。要杜绝将土地补偿费用一分了之的做法,继续坚持征地补偿金由集体统一管理,并且在管好的同时更要在用活上下功夫,确保农民的土地补偿金保值增值。村集体经济组织可以把这部分资金做为发展集体经济的启动资金,壮大集体经济;也可以扶持农民办一些“短、平、快”的项目,确保农民失地不失业。二是要合理利用村级发展用地,实现农村经济的可持续发展。在实践中对土地征用面积超过一定数量的村,政府往往在征地后给农民留下一定面积的居住地、经营地。村集体组织要合理利用好这部分自留地,按照统一规划,结合自身的区位和环境优势发展二、三产业,逐步让农民摆脱对土地的依赖。比如宁海街道办事处王家疃村、北翠里村靠其位于商贸中心区的独特的地位优势建农贸市场、建门市房出租;东油坊村搞房地产开发;鱼鸟河办事处五里头村建大型建材批发市场、建标准厂房出租等方式,保证村民一次性投资,永久性受益。三是要积极探索“土地租赁”、“土地入股”等方式,将土地作为生产要素参与到工业化的过程当中,让失地农民有权比较持久地参与被征用土地的增值收益分配,比如一些重大工程项目、有收益的公益事业项目等,可变一次性货币补偿为入股分红,如高速公路建设公司的股权分红、水厂产权或股权分红等,让农民群众真正享受到发展带来的成果。这样即可使农民长期得到实惠,又可减轻地方政府的负担,互惠互利,共创双赢。

总之,城镇化进程中,土地征用和农民补偿问题是一个极其复杂且艰巨的问题。我们应从保障农民根本利益出发,探索和建立市场化取向、科学合理的保障方式,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋,确保失地农民生活无忧,共享现代文明成果。

  

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