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关于牟平区农村社会养老保险制度执行情况的调查与思考
发布时间:2009-7-8  阅读次数:5123  字体大小: 【】 【】【
刘文旻   汤美娟   孙丕静
  
摘要:随着城市化步伐加快和农村劳动力输出,农村人口老龄化速度正在加快,农村养老保障已成为当前迫切需要解决的社会性问题。加快推行农村社会养老保险工作,是完善农村社会养老保障机制、建设社会主义新农村近、构建社会主义和谐社会的重要组成部分,也是我国应对人口老龄化的重要措施。
关键词:养老保险、农村养老保险
  
           随着城市化进程加快和人口迁移,农村人口老龄化速度已超过城市,农村养老保障已成为我国当前迫切需要解决的社会性问题。而加快推行农村社会养老保险工作,是完善农村社会养老保障机制,建设社会主义新农村,构建社会主义和谐社会的重要组成部分,也是我国应对人口老龄化的重要措施。
           牟平是农业大区,农村人口37.7万,占全区总人口的77.9%。我区从1991年实行农村社会养老保险工作以来,经过近20年的发展,目前的农村养老保障模式存在哪些问题?推行农村养老保险制度遇到哪些困难?如何加快推进农村养老保险制度?这些都是在当前新农村建设中需要面对和解决的重要问题。
           一、牟平区农村养老保障基本概况
           牟平区总人口48万,其中60岁以上人口8万余人,占总人口15%。随着城市化步伐加快和农村劳动力输出,越来越多的农村青壮年进入城市,老年人口规模不断扩大,老年人口比重进一步上升,农村人口老龄化速度正在加快。在目前养老保障制度尚不健全的情况下,庞大的农村老年人口规模,使全区的农村养老面临沉重压力。
           二、农村养老保障存在的问题
           1、家庭保障“力不从心”。多年来,我国农村养老以子女家庭负担为主要模式。这种家庭养老保障机制以代际之间互惠为伦理基础,在道德力量约束下有很强的自觉性。然而,在当今市场经济发达的工业社会,随着家庭结构变化和新生活方式产生,这种道德约束显得愈发脆弱。传统的家庭养老保障模式面临严峻挑战。一是老年人在家庭中权威下降,家庭凝聚力削弱。随着非农业收入增加,农村拥有较高文化程度的青壮年,在家庭中的经济地位超过老一代,家庭道德规范逐渐失去对子女养老责任的约束。二是父母与子女间的感情淡化。城市化进程将大批农村青壮年推向城市,把老年人留在农村。在空间上拉大了子女与父母间的距离,父母与子女的感情交流减少。同时,随着农村老年人比例增加及医疗、生活水平普遍提高,老人寿命延长,子女面临的养老压力很大,家庭供养力不足问题较为突出。三是家庭保障重心下移。计划生育政策的推行,使家庭保障重心向下一代转移,有限的家庭保障资源更多的投向下一代,无暇照顾年迈的父母。四是农村家庭规模日益缩小,家庭承受风险能力减弱,没有能力完全承担父母的生活保障。1980年我区农村每户平均4-5人,到2007年下降为2-3人。“4-2-2”甚至“4-2-1”的家庭结构大大加重了年轻子女负担。“养儿防老”已变得不太现实。
           2、土地保障“难以为继”。千百年来,农民与土地唇齿相依、须臾难离。然而,随着市场经济发展,我国从农业社会转向工业社会,土地保障功能不断弱化,不能有效解决当前的农村养老保障问题。一是由于土地产权制度缺失,农民年老丧失劳动能力时,不能依靠土地产权变更,获得土地收益用于养老。二是人地矛盾日益突出,使土地的养老保障功能大大削弱。一方面在工业化、城市化的推动和其他因素影响下,人均可耕种土地面积不断减少,土地质量不断下降。从1990年到2007年,我区共减少耕地14万亩,并以大约每年5000亩的速度减少,近10万农民失地或部分失地。另一方面农业人口不断增加,导致人地矛盾越发突出。上世纪80年代后期以来,农民人均纯收入增长出现下滑趋势,土地的养老保障功能大大削弱。三是农业比较利益低。由于诸多原因,农业的比较利益低下,农业增产不增收,出现土地收益入不敷出状况,“三大差距”不断拉大,“三农问题”日益突出,农民的相对生活水平下降,而农民的养老费用却不断上升。
           三、农村社会养老保险推行现状及存在问题
           牟平区的农村社会养老保险,从1991年试点到1997年发展到巅峰,参保农民15.6万人,参保率94%。其后一直呈下降趋势。大部分村出现参保人数下降、保费缴纳难度加大等问题。2007年,全市实行新型农村社会养老保险制度,参保情况虽有较大改善,但仍存在很多问题。
           (一)法律保障缺失。社会保障权是国际认可的基本人权,而养老保障权又是社会保障权的重要组成部分。农民作为我国公民的主体之一,理应享有养老保障权。但截至目前,除国务院有关文件对农村社会养老保险做了原则分工外,尚无专门的法规出台,地方政策性法规也不完备,在执行过程中缺乏刚性。这使农村社会养老保险工作开展,处于无法可依或有法难依的局面。目前存在的农村养老保险多头管理,工作薄弱,农民对养老保险存有疑虑问题,都与缺乏完备的法规体系保障有直接关系。
            (二)认识存在误区。由于长期受经济地位低下,生活条件艰苦等因素影响,农民比较注重眼前既得利益,对社保政策不够关注或心存疑虑。有的农民将推行保险看作是政府变相向农民集资、摊派,也有的担心缴纳的保费将无法兑现。部分农民仍存在“养儿防老“的落后观念。另外,由于农村经济发展不平衡,一些低收入家庭没有经济能力参保,而高收入家庭对参保又不感兴趣,闲钱大多存入银行生利,养老有一定经济保障。这在很大程度上影响了农民投保的积极性进而影响养老保险基金筹集。
           (三)农村社会养老保险保障水平低。现行的农村养老保险缴费额度不统一,高则两、三千元钱,少则几元钱。而且投保金额无下限规定,使缴费少的参保人员领取的保障金未能真正发挥保障作用。养老金的发放也未考虑到利率、物价上涨、居民消费水平等因素,发放数量多年一直没有变化。目前,全区农村养老保险缴费金额在10元钱以下有22868人,占参保农民的15%,相当一部分甚至低于农村低保水平,造成现行农村社会养老保障水平太低,解决不了养老的基本生活需要,无法激发农民参保积极性。
           (四)农村社会养老保险政策作用不明显。农村社会养老保险坚持“个人交纳为主 , 集体补助为辅 , 国家政策扶持”原则。政策扶持体现在乡镇企业职工参加养老保险 ,集体补助部分可税前列支,而农民则享受不到这一待遇。目前,有相当部分村级集体积累实际是“空壳子”, 即使集体经济较雄厚的村组 ,其公益金积累在收入分配中所占比例也微乎其微。在这种资金筹集方式下,农村社会养老保险实际是一种强制性或鼓励性的纯个人储蓄累积保险。因此农村社会养老保险在制度设计时,就使执行陷入两难境地。
         (五)农村社会养老保险基金保值增值困难。农村社会养老保险机制的基本原理就是通过保险基金保值增值 , 实现保险金收支平衡。但在运行过程中,省以下农保机构均为自收自支事业单位,许多经办机构要从每年新增保费中提取3%,作为办公经费。提取管理费实际是侵占投保人利益 , 也违背了“非盈利性”的初衷。这就使原来就少得可怜的养老金保值更加困难。加之农村社会养老保险基金运营渠道单一,造成基金增值难。按照有关规定,农保基金只能存银行和购买国债。存银行虽稳定、安全,但由于银行利率、国债投资回报率较低,造成基金增值困难。这一方面加重了政府包袱,出现参保人越多,国家赔得越多的局面;另一方面为使资金能够平衡运行,国家原先承诺的养老保险账户利率只好下调,造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金,基金出现相对贬值,即损害投保人利益,又造成农村养老保险发展困难。
           四、推进农村养老保险的对策及建议
         (一)建立完备的农村社会养老保险法规体系
农村社会养老保险是国家为保障农民权益,保证社会经济稳定发展而建立的一种社会制度,是政府行为。因此必须由政府职能部门主导,以国家法律和法规为依据大力推行。因此,建立完备的农村养老保险法规体系意义重大,它是保证社会养老保险制度的合法性、权威性,规范运行过程中各种关系,保证顺利运行所必须的。因此有关部门应尽快制定较完备的法律法规体系,使农村养老保险走上法制化轨道,使农村养老保险与地方政府、地方财政、金融、税务、计划生育、商业保险等部门的关系得到法律的规范,农民在农村养老保险运行中的权利与义务,得到法律的保护。目前,我国正在起草《社会保险法》等有关法律,这将促进社会保险制度的健康发展。作为一项专门性法律,《社会保险法》不应仅面向城镇居民,而把广大农民排斥在外,应当从法律上明确农村社会养老保险建设的法律地位。不仅城镇要建立社会保险制度,农村也要推行社会养老保险,并成为我国社会保险制度的有机组成部分,受到法律的保护。
           (二)合理筹集农村社会养老保险资金
             1、推行投保下限政策。农村社会养老保险实行“自助”与“补助”相结合原则,养老保险基金由参保者交纳的投保费和政府补助金共同构成。对要求农民个人交纳的保险费,应根据该地区上年农村人均纯收入水平,按一定比例等额上缴,建立个人账户,账户资金所有权归个人。可设定投保年龄为18--55周岁或18--59周岁,根据不同年龄层次规定不同的缴费下限。以每5周岁为一个年龄层次设计缴费下限,使不同年龄层次在领取养老金时,基本可以维持其日常生活。
          2、实行政府扶持、补贴,集体补助政策。政府和企业分别对干部、职工养老保险都给予了直接补贴和变相补贴。因此,对农民养老问题政府也应承担责任。政府对收入不同地区的农民补贴水平应有区别。对贫困地区农民,政府可加大转移支付力度,对经济实力雄厚地区,可适当对投保人给予一定补助,这样既可以使贫困地区农民老有所养,又可调动农民参保的积极性。        
             3、加强基金管理,实现基金保值增值。一是建立独立的社会保障基金监督机构和高效运作机构,农保基金实行财政专户管理,完善相应财务核算、审计、监督等项制度,形成由管理机构内部监督稽核、行政主管部门监督、专业部门监督、社会舆论和群众监督相结合的监督网络,促进基金收支公开、透明、安全、高效。二是解决基层农保机构经费不足问题。停止提取3%的管理经费,将自收自支事业单位变为财政全额供给事业单位,保障基层经办机构正常运转。三是基金保值增值。在当前存银行、买国债难以增值情况下,要积极探索基金市场化运作路子。可在财政或地方政府担保下,将基金投放到安全、可靠、回报丰厚的国家或地方大、中型建设项目上,比如教育、交通、能源等基础设施建设,参与高新科技项目投资或旅游项目开发等。既支援国家建设,又化解基金风险,还可获得高额回报。这样,可使农保基金不断滚存积累,良性循环,使养老金按时足额兑付的实力不断增强,真正把农村社会养老保险事业变成利国利民的大好事。
          (三)加强对农村社会保险的宣传教育
农民由于受传统“养儿防老”观念影响较深,对社会养老保险这个新事物认识不足,很多人持怀疑观望态度。同时,社会养老保险周期长,农民怕政策有变,到时兑现不了,不太自愿投保,这都是农村社会养老保险制度难以推行的原因。因此,要加大农村社会养老保险宣传力度,加深农民对社会养老保险的认识,提高农民参保的意识。通过广泛深入的宣传,使他们充分认识到参加社会养老保险不仅使自己老有所养,而且有利于家庭的幸福和睦,使其在思想上接受,在行动上积极参与。
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