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当前信访问题的成因及化解机制建构
发布时间:2009-7-8  阅读次数:8154  字体大小: 【】 【】【
  

当前信访问题的成因及化解机制建构

  

刘文旻 李德强 刘光辉 张爱莉

  

在经济转型和社会转型的特殊时期,如何化解当前存在的大量社会矛盾——信访难题,是当前各级党委政府所面临的一个历史性课题。针对这一问题,前不久,我们走访了有关单位和部门,对此进行了深入的调查和研究,并在此基础上提出了一些对策性的建议。

一、基本情况

1、从信访数量看,信访总量居高不下,信访活动处在相对活跃期

2002年至2006年牟平区公民信访数量统计表     单位:批/人

2002

2003

2004

2005

2006

信访量

432

2581人

463

2601人

472

2661

534

2740

552

2857

升降比

2.6%

5.7%

7.1%

0.7%

1.9%

2.3%

13.1%

3%

3.4%

4.3%

2、从信访主体看,信访主体呈多元化趋势,主体素质明显提高

目前信访主体主要集中于农村村民、城镇贫困居民和改制困难企业职工,另外军队复转人员、企事业单位离退休人员等也异军突起,信访主体已涉及工、农、兵、商等阶层,信访主体呈现多元化趋势。

另外,经过20余年持续的普法宣传教育和媒体的普及,信访人员综合素质、法律和政策水平不断提高,民主和维权意识明显增强。绝大多数信访人在信访之前,都注重了解研究《信访条例》以及与信访事项相关的法规、政策,咨询律师等专业人士或请教有信访经历的人,以便在法律允许的范围内信访,一些信访人谈起与自身问题相关的法律条文和中央政策往往头头是道,如数家珍。他们所撰写的申诉材料也不像过去那样,仅限于叙述事情经过和要求,而是大量引用相关法律条款以支持所反映的问题。这些变化说明,信访人的政策意识和法律素质明显提高。

3、从信访内容看,信访内容涉及点多面广,反映的热点、难点和政策性的现实问题较为集中

一是涉地信访量呈上升趋势。2006年全区涉地信访占全区信访总量的30%左右。集中反映在补偿政策不落实、补偿标准过低、土地流转及被征地农民的生活工作安置等方面的问题。

二是涉干信访量居高不下。涉干信访主要集中在农村,所访对象主要是村级组织的一把手,所访问题主要集中在经济、工作和作风等方面。根据区信访局提供的数据显示,2006年共受理反映村级组织一把手问题的来信来访高达73多起,占全年信访总量的13%,2007年达89起,增加为19.4%。

三是涉法、涉诉信访增多。反映问题主要集中在对法院判决不服、判决后执行难及公安机关办案不公等方面。涉诉涉法信访涉及面广,热点难点问题集中,并且有些上访人就同一案件、同一问题多次反复上访。特别是一些信访老户思想行为偏激,常年到省进京上访。还有个别无理缠访户常年驻京上访。

四是涉军信访量呈高发态势。据调查,全区重点优抚对象共3500人。前几年根据上级有关政策规定,对对越参战复员退伍军人、志愿兵都安置了工作,但因企业改制、破产、倒闭等多种原因,全区300多名对越参战士兵下岗失业回乡。近几年来,国家相继对军转干出台了保障政策,提高了工资待遇。部分失业特别是对越参战失业军人攀比军转干待遇,造成心理失衡,多次联名信访和集体访。

五是涉企信访案件问题增多。问题集中发生在企业事业单位改革改制过程中出现的诸如养老、医疗和失业保障不到位等问题。随着民营企业的蓬勃发展,也出现了较多用工手续不规范、拖欠工资等一系列信访问题。2007上半年区直部门及企业人员到区上访70批207人,其中涉及上述问题的47起116人,占区直部门及企业人员来访总量的58.8%,同比上升14%。

4、从信访表现形式看,信访规模明显增大,要求的合理性与行为的违规性并存,有组织的异常访现象突出

一是集体访已经成为公民信访的主要形式。进入新世纪以来,有组织的集体访数量在增多,规模在增大,组织性在增强。根据规模不同,所有集体访均有一两个人至四五个人不等的组织者,信访串联集资、捐款助访等现象时有发生,而且趋向普遍和公开。部分信访人利用便捷的交通和信息工具,能在较短时间内组织串联多个上访人甚至跨区、跨省信访,多数采取突发行动,搞轰动效应,并演变为群体性治安事件。

与组织性增强相伴随,对抗性也有所加剧。来访人往往为达到目的,言行激烈,甚至出现围堵政府大门,打横幅、喊口号,拦截公务车辆、堵塞交通、围攻、辱骂、撕扯、殴打接访人员和公安干警等过激行为。这种现象严重地扰乱了党政机关正常的工作秩序,影响恶劣。

二是越级上访现象有增无减。虽然从近年来,牟平区一直组织力量到省会和首都值班,但到省进京等越级上访现象却有增无减。越级访绝大多数是信访人已经或反复按程序信访过,未得到解决或对处理结果不满意而采取的一种异常性的信访行为。

三是信访老户成为困扰基层的一大难题。信访老户也称信访“专业户”,现在全区有信访老户约18人,并且随着时间的推移,将不断推陈出新。这些信访老户所反映的问题,已经通过正常渠道得到解决,但他们认为,现在信访问题日益敏感,不管有理无理,“不闹白不闹,闹了不白闹,闹而优则利”,结果走上了“缠访”、“闹访”之路,到辄以到省进京相要挟。基层单位对这些无理取闹的信访“专业户”有时也深感无能为力。为了阻止他们到省进京访,只好一味妥协迁就,这又使得他们变本加厉,常常以信访相要挟。

四是择机上访现象时有发生。近年来国家重大活动和重要节假日期间,已成为信访敏感期和群众上访高发期。部分人以个人利益至上,在要求没有得到满足的情况下心理失衡,多次赴省城和进京上访。

二、原因分析

造成当前信访量突发、增发的原因很多,综合分析看,主要有以下几种

1、经济社会转型,是造成信访问题增多的主要因素

改革开放20多年来,我国经济社会发展取得了巨大的成就,2003年我国人均GDP已经超过1000美元,正在向3000美元迈进。从世界各国的发展经验来看,当人均GDP在1000——3000美元这个阶段,即可能成为发展的黄金期,也可能成为矛盾凸现期。在这一阶段,通常是结构变动最为剧烈、各种矛盾最为突出的时期,如果处理得好,经济可以迅速起飞;如果处理得不好,也容易造成经济停滞,社会动荡。在我国,国家出台了一系列新的法律法规和政策,社会出现了一系列变革,这些变革重新调整了各阶层的关系,重新对人们的利益进行了再分配,正如一个新的生命诞生前的阵痛一样,一系列新矛盾、新问题相伴而来,并且随着改革的进一步深化,一些深层次的矛盾和问题也将失去所有屏敝而浮出水面,比如收入分配不合理、贫富差距拉大、政策法规不完善等问题,在一定程度上使得当前和今后相当长一段时间内,人民群众通过信访渠道,向党和政府反映情况、提出意见、要求帮助解决具体困难的数量不断增多,信访任务将不断加重,对信访工作的要求将不断提高。

2、法制不健全,政策不配套,是造成信访问题增多的客观原因

一是部分法律、法规和政策本身还不够完善,不够配套,甚至有些政策、法规之间相互抵牾,使群众反映合理或带有普遍性的一些问题长期得不到彻底解决。以土地征用为例,随着城市化进程的加快,随着园区建设规模的扩大,农村集体土地的征用越来越多,但是我国在这方面的立法明显滞后。调查中我们了解到,按照现行的征地补偿制度,往往同一时期,同一地段相同性质的土地因征地用途不同(比如公路建设与商品房开发用地),而补偿相差悬殊。公路建设用地,属国家公共利益性质,按政府的有关补偿标准:城镇为3.44万元/亩,乡镇为1.65万元/亩。而如果是商品房开发,要通过招标、拍卖、挂牌的方式对土地进行出让,假如土地拍卖价为50万元/亩(在一些地段已远远超过此价),那么按有关规定,实际就可以得到7.44—15.44万元/亩的补偿费。这就引起了许多失地农民的不满。他们认为,不管是国家用地还是企业用地,不管是商业用地还是公益用地,既然我们失去土地,就应该得到同样的补偿。对此,基层干部也难以作出合理的解释,有时也无能为力。再比如现行《土地管理法》规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须依法申请使用国有土地”“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。由此可见,我国现阶段农村土地向非农建设用途转移只能通过国家征收的方式实现,即国家垄断作为唯一合法的途径,完成从土地集体所有制向国有制的转变。这就产生一个矛盾:非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过国家征地是违宪的,征地也违宪,因为不合“为了公共利益才可征地”的准则。另外,法律、法规并没有明确界定哪些建设项目是为了“公共利益”,或界定哪些项目用地不是为了“公共利益需要”。就目前而言,国家只要为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。在实践中,各级政府不仅将“国家建设”“城市建设”视为“公共利益”的需要,而且往往为了经济建设动用征地权,征地超出“公共利益”需要范围的现象时有发生。因此,被征地农民对征地抵触情绪较大,从而导致大量集体上访事件的发生。

二是法律、法规和政策执行不到位。个别单位和部门执行法律、法规和政策有偏差,没有严格按照法律、法规和政策办事,损害了群众的利益;还有一些单位和部门在贯彻执行党和国家的一些重大方针政策,特别是直接关系群众切身利益的方针政策时,由于执行者认识上的偏差和方法上的简单等原因,执行不到位,使部分群众因利益受到损害而产生不满,以致引发群体性纠纷。

3、基层干部工作方法和作风上的偏差,是造成信访问题增多的外部诱因

一是不少信访问题的发生与个别地方和个别领导干部自身素质低下有关。近几年,由于部分基层干部宗旨意识淡薄,工作作风漂浮,工作方法粗暴,从而引发了群众的对立情绪。从我们调查的情况看,可以说农村的大量矛盾,都在农民群众与基层干部这一对矛盾上交汇。比如近几年来,全区推行提倡的党支部书记、村委会主任一人兼。这种任职方式使村级领导权、管理权集中于一人。不可否认,大部分村级一把手能够做到权为民所用,利为民所谋。但也应看到,少数村官的所作所为问题较多,群众反映强烈。从牟平区信访部门受理反映“一把手”的问题看,所访问题有的是作风霸道、独断专行的问题;有的是费用支出白条入帐、自签自报的问题;有的是在项目承包、集体资产租赁、土地转让、工程招标等私下交易、暗箱操作的问题;有的是追求享乐、肆意挥霍的问题。而某些上级领导出于对所谓稳定等方面的考虑,对群众反映的问题往往是捂盖子,生怕查了案子,乱了班子,影响农村稳定。

二是部分干部对信访工作重视程度不够,工作落实不到位,也使得一些本应该在基层化解的矛盾,而不能得到及时有效的解决,致使信访案件增多、增难。(1)有些部门和干部的思想认识简单,思维方式单一。认为信访工作可有可无、或是主管领导和信访部门的“事”,或对信访工作“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”。解决问题仅局限于“头痛医头,脚痛医脚”,未能从根本上及时解决深层次矛盾和问题,往往“按下葫芦浮起瓢”。有些基层干部不善于做深入、艰苦细致的思想工作,缺少与群众沟通;对涉及的信访问题,不是以积极的态度想方设法去解决,而是“推、拖、怕”,用行政命令的方式推进工作,对上访群众声大气粗,伤害了群众感情,导致信访人为“争口气”而上访。(2)没有认真、及时解决群众的实际困难和问题。许多越级、重复集体上访都是因反映的问题在初信初访时未认真处理,该作解释、答复的问题未给予清楚和明确,导致群众产生“有理不访无人理”的心态;有的职能部门出台政策未充分考虑群众利益,研究、布置工作没有把可能引发的信访问题和工作措施一起研究、落实,或承诺没有兑现,失信于群众;对信访案件核查仅局限于“已查过”,不再深入调查、取证、核实有关证据材料,结果问题查不清楚,反反复复,导致基层信任危机,诱发越级重复上访。(3)少数部门和干部能力欠缺,思路眼界不够宽,创新意识不够强,服务领域不够广,加上有的地方领导对信访工作重视不够,致使少数干部安于现状,对信访工作漠不关心,缺少一种使命感和责任感。

4、部分上访群众认识上的误区,是造成信访问题增多的内在因素

一是有相当一部分群众受计划体制下传统观念的影响,对改革后的利益调整不能完全适应,对一些出台的政策理解有偏差,思想观念一时难以转变。如企业改制使职工失去了传统意义上“国家职工”身份,思想落差较大,一时难以接受,因心理失衡而上访。

二是部分群众对信访的相信和依赖程度过高,误认为信访能解决所有的问题,本应通过仲裁和依法解决的问题也到各级信访部门来反映。部分群众,因受传统价值取向和思维定势的影响,思想上仍被“唯大唯上”意识支配着,认为“清官在上面”,有了问题找的部门越大越好,找的领导职位越高越好。因此当群众之间、上下级之间出现利益摩擦或纠纷时,信“访”不信法,使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成越级上访、集体上访甚至是非正常上访。甚至已经进入法律程序的案件,有的已经判决了的案件仍重复上访。

三是部分上访群众法治观念淡薄。随着我国民主政治建设的不断深入,广大群众对民主的要求越来越高,参政的愿望越来越强烈,但与群众的民主意识、维权意识不断增强形成极大反差的是,群众的政治参与能力相对较低,法治观念淡薄。有人受“法不责众”、“老弱病残”最有效、“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”等错误观念的影响,一遇到不符合自己意愿的事,不管有理没理,是对是错,动辄纠集众人上访闹事,向政府施压,以达到不应该达到的目的。更有甚者,围堵政府大门,冲击政府大楼,拦堵交通要道,变成了对政府赤裸裸的要胁。

5、纠纷解决制度设计不够完善,也是造成信访问题增多的政治原因

一是各级信访工作机构承担职能过多。党委或政府信访工作部门设置的初衷主要是为了听取民意,集中民智,为各级党委、政府了解下情、社情和决策提供参考。但是目前信访机构所担负的工作任务与职责已与其初衷大相径庭,已演变成为受理公民或群众求决和诉讼的“综合法庭”和什么都管,什么都不管的“不管部”。其受理或事实上受理的范围几乎涵盖了方方面面,既有涉法、涉干、涉政方面的案件,也有民意、民生、民权等方面的诉求。虽然,在新近出台的《信访条例》中,对信访部门的职责已有所规范,但在实际工作中,事实上仍从事着一些与其职能和职责无关或超出其职能范围的工作。由于,信访的职能有限,人数有限,权威也有限,致使一些案件只能是久拖不决,以致酿成大案、难案和积案。

二是现有的公民权益维护和救济渠道尚不够宽畅或权威。就目前我国政治制度设计看,缺乏有力和有效的收集民意的专门机构。虽然各级都设有人大和政协等专门的权力机关和协商机构以及众多的代表和委员,但由于制度和工作的原因,其作用发挥有待加强,特别是在维护公民权益方面尚不能满足公民和群众的需求。本来媒体和舆论应该是社会大众的喉舌和良心,但因为制度上的原因,就目前而言,也很难令人满意。换言之,信访仍然是我国当前最廉价的一种救济方式。因为,它与司法诉讼和行政复议相比,具有一定的高效性和廉价性,正是出于经济上的原因,所以大多数群众把到信访部门上访视为最优最佳的选择。

三是民间社团组织发育水平较低。这一方面使得一些传统势力的侵权成本过低,容易诱发信访案件。另一方面也使得被侵权一方由于缺乏组织的支持,只能依靠自身之力去维权。由于法律意识的淡薄,这种维权行为往往过于盲目或偏激,结果又造成了信访秩序的混乱,从而使信访问题复杂化。

四是法律维权的成本过高,或法律维权的效率过低。由于目前我国法律尚不完备,再加诉讼时间过长,程序过于繁琐,以及人情案和执行难等原因的共同作用,使法律事实上成为可望而不可即的一种奢望,公民或群众对法律往往是敬而远之。这也造成了千军万马挤信访这一条独木桥的局面。

三、理性看待当前信访形势,构建化解信访问题的合理机制

1、理性看待信访形势

围绕信访制度,争论的问题是多方面的。比如围绕信访潮出现原因的争论、围绕信访制度功能定位的争论、围绕信访制度改革思路的争论等等。中国社会科学院农村发展研究所于建嵘博士主持的课题组出台的《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告中首次对信访制度的合理性及意义提出质疑,于建嵘博士认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度,虽然在计划经济时代起到过一定的作用,但由于这一制度存在诸多缺陷,已不适应目前的市场经济环境,在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道,如果不进行彻底的改革,将会产生十分严重的政治后果。这些负面效应主要有三个方面:一是信访体制不顺,机构庞杂,缺乏整体系统性,导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集,在客观上造成了中央政治权威的流失;二是信访功能错位,责重权轻,人治色彩浓厚,消解了国家司法机关的权威,从体制上动摇了现代国家治理的基础;三是信访程序缺失,立案不规范,终结机制不完善,政治迫害和政治激进主义相伴而生,不断诱发较严重的冲突事件。

解决信访问题,从某种意义上讲,这是对执政能力的一个考验。因为实现信访的正常化,意味着信访群众和解决信访问题的权力部门需要在利益博弈中双双实现妥协。对信访群众来讲,要求最大限度地实现自己的利益诉求;对于各级领导干部来讲,则是希望将信访活动控制在最小范围内。而要实现利益妥协,和谐相处,则需要政治、经济、行政、法律等多种手段以及为实现妥协营造出适宜的心理环境才能奏效,这对于各级党委、政府来讲,必需具备较高的执政能力才行。

首先,了解信访的主客体之间的关系

从《信访条例》以及我国的相关法律法规来看,目前我国的信访制度存在信访的主客体之分。一是信访的客体——政府信访机构。应该按《条例》规定,建立各级政府信访机构,加强对新形势下信访工作的认识,应该认识到公民提出的建议、申诉和要求,是公民的权利,是加强党和政府同人民群众联系,了解民情,化解社会矛盾的措施,因此做好信访工作十分重要。信访机关须按《条例》中规定的事项来办理和督办,应当恪尽职守,秉公办事,分清责任,宣传法制,教育疏导,及时妥善处理,不得推诿、敷衍、拖延。为了推进各级行政机关依法行政,从源头减少因侵害群众利益引发的信访事项,《条例》有四个方面的法律责任规定,这就可以防止在信访工作中出现不负责任等问题,有利于信访工作的开展。二是信访的主体——公民,也要遵守《条例中》的关于信访者的有关规定,认识到自己的建议和申诉是受法律保护的,但也有遵守法律法规的义务,在信访中不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集、围堵,冲击国家机关,拦截公务车辆,堵塞交通,不得侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员,不得在信访接待场所滞留、滋事;不得扰乱公共秩序,妨害国家和公共安全的行为等六类规定,如违反,视情节作必要的处理直至追究刑事责任。同时,对信访人也制定了相关法律责任。

其次,从信访制度存在的合理性和信访的基本功能分析

哲学家黑格尔曾说过“存在即合理”,这句话是说明一种事物的出现肯定有其存在的合理性与意义,信访制度的出现亦然。不分析信访制度存在的合理性与其政治功能,我们就无法了解其存在的意义,也无法对其存废做出正确的评判。

一是利益表达功能。长期以来,由于利益表达渠道不够畅通,群众的一些利益不但没有得到充分的反映,而且有的受到抑制,这是形成人民内部矛盾冲突的原因之一。而信访活动不受职业、身份、政治、经济、文化各个方面条件的限制,凡是公民均可通过信访渠道表达自己的意愿,求决自己的问题,从而加强了党和政府同人民群众的联系。同时,也应看到,公民通过信访渠道表达自己的意愿,维护自己的权益,也是对我们党和政府的一种信任。如果公民不通过信访或合法的渠道去维权,而是通过非正常的渠道去表达自己的诉求,那么这对执政党,对社会秩序而言都是一种可怕的事情。因此,正如江泽民所说:“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道”。中共中央、国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》指出:做好新时期的信访工作,对于全面落实科学发展观,发展社会主义民主政治,维护人民群众的合法权益,密切党和政府与人民群众的血肉联系,全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会,具有十分重要的意义。

二是矛盾疏导功能。总体来看,群众信访的要求,大多是基本需求。对于这些需求,属于合理而又有条件解决的,信访部门会代表党委政府积极协调各方解决;一时解决不了的,则释疑解惑,说明情况;对一些过高要求,通常是循循善诱,耐心劝阻,促使其面对现实,自觉调整自己的欲望和需求。在一些信访人的眼里,相对来说,信访单位“门好进,脸好看”,尽管有的问题一时没有得到解决,但不满情绪得到了宣泄,焦躁的心理得以舒缓。信访工作这种理顺群众情绪的疏导功能,起到了调节社会矛盾“减压阀”、“缓冲器”的作用。

三是问题督查功能。改革开放以来,我们已在全社会建立起了多方位的利益监督机制。其中,信访监督发挥着越来越重要的作用。2004年,在山东省委省政府受理的3万多件群众来信中,属于检举揭发和批评建议内容的已占有43.8%。这既反映出人民群众政治参与意识的增强,也表明了信访工作在促使各级领导干部自觉维护人民群众的利益方面,有效地发挥了利益监督机制的作用。此外,现时期的信访工作部门大都是属于党委序列的工作部门,还具有重要的社会协调功能。正确认识信访工作的职能作用,既有利于信访部门树立信心,振奋精神,充分调动工作积极性;也有利于转变信访工作大包大揽的旧的观念和做法,建立有统有分,统分结合的新的工作机制,做到有所为,有所不为,不失职,不越权。

四是满足民众向社会倾诉功能。调查显示,实际上通过上访解决的问题只有2‰。有90.5%上访者是为了“让中央知道情况”。我们当然不难料想,有很多上访者希望自己是这2‰中的幸运者,但这种渺茫的希望真的能支撑如此众多的上访者尤其是多次上访毫无结果的上访者如此执著的走着上访不归路吗?90.5%这一数字或许正是我们疑问的答案。这两组数字说明上访者最终追求的目标除了使他们的权利得到实际的救济之外,哪怕得不到他们想要的结果,只要把自己的权利遭受到侵犯的事实说出来,从而获得让中央政府和社会评判的机会也就心满意足了。至于中央政府能否给他们提供救济、社会是否在价值判断上支持他们的立场对他们来说已经变得不重要了。比起权利得到救济的需要,倾诉的需要是更起码的,因为它只要求向裁判者说出憋在心里的话、表达出自己的声音,但需要越是起码和基本越需要得到满足。争一口气往往比自己的损害得到补偿更能安慰一个人的怨愤。只要他们或他们所代表的声音在辩论中得到充分表达,他们就不会因为结果通常对他们不利而丧失所有的希望,因为他们倾诉的愿望得到了满足。

第三,辩证地认识当前信访形势

从调查情况看,当前信访案件呈多发和高发态势。对不断增多的信访案件,我们不能简单地用好与坏去进行评价和认定。我们认为如果公民或群众到各级党委政府或信访部门去反映情况,提出建议,或对某项政策的实施进行信息反馈或诸如此类的信访,这无疑是件好事善事,这不仅有利于上下沟通,改进工作,提高效率,而且也利于干群关系、政群关系的改善和发展。即使是对求决类和诉讼类等方面的案件增多,也不能简单地把它看作是一件不利的事情。这至少说明,公民和群众对我们党和政府是信任的,对我们党和政府是有信心的——坚信党和政府能够为他们申仗正义,维护权益。如果公民和群众在权益受到侵犯时,不是求助于我们党和政府,而是去求助于其他社会团体,或采取其他非正常或非法的手段去维护自己的权益,那才是真正可怕的。所以对当前日益增多的信访案件,我们既要理性的认识,又要正确的对待和及时的化解。

从以上分析不难看出,当前,甚至是今后很长一段时期内,群众以上访这一形式解决或反映客观存在的问题或矛盾仍将成为主要方式,这其中当然需要我们对信访制度进行一些改革。但从信访的制度的合理性及其功能来看,不管是要赋予信访机构的司法性质的权利救济功能,还是要进一步树立法院的司法权威,总之是为了让民众易于找到最后的权威;如做不到这一点,请勿断了民众的期待,也请勿阻止民众的声音,也许其中蕴含着民主的真义。

2、构建化解信访问题的合理机制

从长远和宏观上看:

首先,合理设置民意传导渠道,探索信访问题终结导出机制

所谓民意传导渠道,主要是指对公民的参政意向、求决、求讼等合理化要求的受理机构及相关的一系列制度设计。从目前看,民意的传导渠道主要有五大类,第一类是各级党委政府及有关单位设立的信访部门及相关组织。第二类是人大政协等专门的权力机关和协商机构。第三类是司法部门。第四类是新闻传媒机构。第五类是社会中介机构及其他各类社团组织等。

一是科学设置信访机构。目前,现有的信访机构,主要有三大职能,即受理、交办、转送功能;协调处理功能;督促检查功能。从实践看,当前,信访部门的作为和工作范围主要集中在除法律诉讼之外的领域,即前述的第一项职能。对其他职能特别是查处和督促职能,就目前而言,不论是从制度安排上,还是从手段上,抑或是从权威上,信访机构都是无能为力的。因此,从长远看,应将目前信访部门的职能分解、归并。保留其第一项职能,对其他职能则应依法划归到其他机构和部门。具体言之,即将其处理和督促职能依法划归给人大机关,涉及党内事务的则划归纪检部门。之所以要这样设计,主要是因为在当前信访机构所受理的案件中,有相当部分的案件涉及到各级党委政府部门的干部、官员或公务人员,而信访部门只是党委或政府属辖的一个工作部门,因此,让一个较少权威的信访部门去对同级的强力部门进行监督和处罚,这在实际工作中的难度是可想而知的,即使是免强可以做到,其效果和效益也是大打折扣的。况且这种安排也有违政体设计的一般规律。只有将其处罚和督促的职能交由其具有一定权威的上级机关,即人大和纪委部门,这样才能保证监督和约束效益的最大化。而每个党委和政府的工作部门内设的信访机构,按照同样的逻辑,也应予以撤销,并将其受理、交办和转送的职能划归其公办室。

二是在人大机关设置受理民意的专门部门,并依法赋予其监督、弹核、责任追求和查处的职能,专门受理有关涉及政府公务人员的渎职、失职和不作为的案件。同时,还应从制度上明确或要求各级人大代表和政协委员要定期的通过切实有效的形式深入到公民和群众中听取建议,帮助公民维护自身的权益。

  三是各级司法部门也应有所作为。从长远看,由权力干预手段到选择司法途径解决纠纷,并将其视为最终和唯一权威,这应当是信访制度建设的最终目标。要通过制度上的安排确保各级司法部门真正的执政为民,执法为民。此外,还应适当的扩大基层法院的受理范围、简化执法程序,降低受理费用,提高办事效率。使法律真正成为群众和公民的最终依靠和第一选择。

四是新闻舆论部门也应自觉担负起人民喉舌和社会良心的神圣职责,真正成为群众利益的维护者,社会正义的守护神。各有关媒体应加大有关群众维权方面的监督报道,对那些对人民的利益淡然视之、甚至公然侵犯的政府部门和公务人员,要加大暴光力度,通过新闻舆论的力量,去打击和制止对公民权益的侵害行为,从而分流和减轻各级信访部门的压力。

五是创造条件,促进各类带有维权性质社团的发育和发展,通过民间社团组织去维护公民特别是弱势群体的权益。民间社团的建立,不仅可以比较好地代表公民与传统社会势力进行博奕,提高纠纷解决的效率,使公民的行为更为理性,而且也可协调公民的立场和思想,提高公民的法律意识,化解内部的矛盾和纠纷,从而减少信访并可使信访规范有序。

其次,积极推进政治体制改革,依法规范和约束公务人员和基层干部的行为

从目前发生的信访案件中可以看出,相当多的信访案件是源于各级公务人员或者部分干部的渎职、失职及违法乱纪等。对此类案件的化解,只有通过深化政治体制改革,加大民主进程,减少和规范各级公务人员的权力,并加强对他们的监督和约束,才是最根本的举措。

第三,积极构建互通有无,上下联通的信访网络平台,探索数字信访之路

即在前段各地信访联网的基础上,加大投入,尽快建立全国统一的信访门户网。这样不仅可以提高办案效率,降低办案成本,而且还可拓宽群众信访的渠道。当前主要应建立信访决策资源网,促进信访工作在机关部门之间宣传和交流;建立政务网,实现电子公文的网上传输;建立信访业务网,实现信访案件的网上流转办理;建立视频办公网,根据需要随时召开声像同步互动的远程网络视频会议,不断提高工作效率;建立电子监控网,规范群众上访秩序,保障信访工作安全;建立信访办公业务资源库,确保信息资源的高效运行。

第四,建立以第三门部门为主体的社会矛盾化解机制

即由公共财政出资给群众提供必要的法律救济和援助。具体可采用政府采购的方式,在县一级定立3至5个律师事务所,群众信访时可由律师出面代理,其代理费由国家财政埋单。这样一方面可使群众的上访行为更为理性,另一方面也有利于减少信访案件的发生。因为通过律师的梳理,一是可以使群众的信访行为更具有针对性,避免盲目性。二是律师站在第三者的立场,从法律上给公民或群众提供服务,也容易为群众所接受和认同。由于律师具有一定的公信力,就可使得一些不应该发生的信访案件或应该求诸于法律解决的案件得以消解和疏导。三是从目前国家财力和实力上看也完全可以做到。

第五,加强信访队伍的建设

当务之急是应强化对各级信访工作人员的培训,特别是强化法律知识的培训,使其具备必要的法律素养和知识。从我们调查情况看,目前信访部门的工作人员,大多缺少必要的法律知识和素养,很多工作人员基本上还是凭经验办案。因此,各级信访干部要加强学习,成为信访和法律方面的行家。各级信访工作人员尤其应该学好用好《宪法》、《民事诉讼法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《城市拆迁法》和《信访工作条例》等有关法律法规。此外,信访部门特别是县以下的基层部门专门的法律人才很少,而且在人员的组成上,也不尽合理,年龄偏大,队伍老化的现象较为突出。因此,今后应该在培训的基础上,适当地向县以下的基层信访部门充实一些专门的法律人才,以提高各级信访部门的工作效率。

第六,调整和改善现行的信访工作考核机制,改以单纯的数量型考核为以结案率为主、数量为辅的考核方式

目前各地实行的信访工作考核机制,大多以信访案件发生的多少作为考量各级信访部门和党政负责人的主要依据。有的地方还实行一票否决制。这种考核方式,实践证明不利于信访案件的化解,其负面作用是显而易见的。一是把各级的注意力转到了对信访案件的控制上,而忽视或弱化了对信访案件的处理和解决。二是容易激化干群矛盾。为了控制上访案件的发生,有些地方不惜动员人力、物力、财力,甚至采取违法措施而去打压上访群众。这样就使得一些本来容易解决或在基层就可解决的信访案件不能得到及时的解决,以至酿成大案,难案。三是给部分别有用心之人以可乘之机。即借上访和越级访要胁政府,无意之中也加大了办案的成本和解决的难度。四是信访部门本来是为了化解信访案件而设置的工作部门,可是大多数信访案件的发生并不取决于信访部门的工作和努力。简言之,信访案件的发生有其一定的必然性,对此信访部门是无能为力的,因此,如果因为信访案件的增多,就把板子打在信访部门的身上,这既不合理,也有违于考核的本意,更不利于信访案件的化解。鉴于此,建议改革目前实行的考核方式,变数量考核型为结案考核型,即以各地初信初访和信访案件的结案率为主要标准,再辅之于信访案件发生的数量,去考核各地信访工作的优劣。这样通过考核导向,既能极大地调动各级信访部门的工作积极性,又有利于信访案件的减少。

从近期和微观上看:

首先,要树立宗旨观念,正确对待群众信访

牢记一个“情”字——心系百姓,以情感人。对人民群众具有深厚的感情是做好信访的前提。感情决定立场,决定价值取向,只有对人民群众深怀感激,既怀崇敬之心,又抱歉疚之情,才能做到心里时刻装着群众,工作时刻为着群众。目前,群众来信来访,大多数反映的是他们在生产和生活中遇到的具体困难和问题,寄希望于党和政府帮助他们解决。因此,看待群众诉求要做到“三个推定, ”,即对群众上访首先做“有理推定”,对引发群众上访原因首先做干部“有过推定”,对解决群众上访问题首先做“有解推定”。原国家信访局局长周占顺所说的4个80%——在当前群众信访特别是群体集体信访反映的问题中,80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。因此,做好信访工作,一定要端正指导思想,切实解决好对群众的感情问题,把工作的立足点放在帮助群众解决实际问题上。在具体操作中,所有干部要坚决克服“上访无好人”,上访群众都是“刺头”,是“刁民”,上访就是“闹事”的观点。正确对待上访群众,教育引导群众通过正当渠道反映问题,依法律依政策解决矛盾,及时有效地疏导群众。

其次,要适应新形势信访工作要求,不断创新工作机制

当前信访问题具有多发性、复杂性、群体性等特点,不能仅满足于一般手段和方法,必须坚持不断创新。应紧紧抓住以人本、维护公平、规范秩序三个着力点,转变思想观念,创新工作思路,改进工作方法,不断提高维护信访稳定工作的水平,在处理信访问题特别是突出事件和重大信访问题时,坚持“可疏不可堵,可散不可聚,可解不可结,可顺不可激”和“区分性质、讲究策略、把握时机、严格执法、冷静处理”的基本要求,同时,要把握和遵循“预防为主、力争主动、利为民谋、教育疏导、民主法制”五项原则。具体而言:

1)进一步完善县、镇、村三级联席会议体制。一是县一级应成立信访工作领导小组和解决信访突出问题及群众性事件联席会议,定期研究信访工作,随时召开会议部署工作,及时研究化解各类信访案件,确保重大群体案件不出县。二是乡镇应成立由分管领导为总召集人,包片领导、片长、纪委、信访办、司法、民政等部门负责人为成员的信访工作联席会议,定期研究信访稳定形势,梳理矛盾,集中解决群众反映的问题,确保信访问题大事不出镇。三是村里成立由两委班子成员、党员代表、村民代表信调员参与的联席会议,及时发现信访隐患,化解矛盾,解决问题。镇信访助理、包片包村干部定期参加村级联席会议,指导做好信访稳定工作,确保信访问题不出村。要立足于“抓早、抓小、抓苗头”,平常要深入群众调查研究,广泛搜集信息,超前预测,防患未然。要把易发、多发信访的落后村及亏损企业作为重点逐个排查,对排查出的苗头性、倾向性问题和不安定因素,及时摸清产生的原因,有针对性地制定解决措施,将问题消灭在萌芽状态。

2)进一步完善群众上访接待处置机制,全面推行公开接访、领导接访、及时交办、限时结办报告等制度。

3)进一步完善督查督办工作机制。目前,可从上级部门选调部分领导干部担任信访督查专员,督查督办重大信访事项,建立领导督办、督察专员分片督办、联席会议各项工作组分线督办、信访部门靠上督办“四位一体”的督查督办机制。

4)进一步完善矛盾纠纷排查调处机制。建立各级部门定期上报的排查制度,重大活动期间启动公安、政法、司法、信访四条排查线,对不稳定因素进行全面排查。对排查出的不稳定因素集中会诊,建立台帐、超前介入,把问题解决在萌芽状态。

5)进一步完善群体性事件处置机制,建立重大紧急信息报送和应急处置制度,制定处置工作预案,对因信访问题发展形成的群体性事件,切实做到事前预警防范,事中疏导处置,事后协调督促有关单位及时处理。

第三,要按照发展是第一要务,稳定是第一责任的工作要求,夯实信访工作责任制

一要强化领导责任制。对重大信访案件按照一个案件,一个领导,一个责任单位,一套班子,一抓到底的要求,严格实行包接待、包协调、包督办、办落实、包稳定的“五包”责任,直到问题得到真正解决,答复意见彻底落实。

二要强化乡镇、部门一把手负责制。各乡镇和单位一把手作为信访接待调处的第一责任人,要始终坚持“谁主管,谁负责”和分级负责、归口管理的原则,做到“谁接待、谁受理、谁阅批、谁负责”,对群众反映的问题出现在什么地方,就解决在什么地方。能当场解决的当场解决,一时解决不了也要承诺限期解决。特别要把越级上访和重复访、集体上访案件作为重点,落实乡镇部门的领导责任,一把手亲自抓,分管领导具体抓,层层抓好落实。要把信访工作作为领导干部任职考核的一项重要指标,督促各级领导特别是主要领导抓好信访工作。

三要强化信访工作首问责任制。对上访事项,由第一接待人负责,属于自己分管的要认真快速办理,不属于自己分管的范围,要负责将案件移交到分管者手中,并明确办案质量和办结时限,切实提高信访的办理水平。

四要严格信访工作责任追究制。要认真按照有关规定,对五个“不到位”的行为进行严格的追究。一是思想认识不到位,对群众的来信来访漠不关心,导致矛盾激化而引发的群众大规模上访的,要追究责任;二是工作措施不到位。工作失职,决策失误引发的去省进京上访和恶性上访,要追究相关人责任;三是对突发信访事件应及时到达现场而不到位,使矛盾激化造成严重后果的,要追究责任;四是维护群众利益不到位,对群众的合法权益造成重大政治影响和经济损失的,要追究责任;五是信息上报不及时或不到位,贻误工作,造成后果严重的要追究责任。实行信访工作过错追究制。

第四,强化责任意识,改进工作作风

一是要强化换位思考,培养责任意识。切实杜绝无视群众利益、漠视群众疾苦、门难进、脸难看、话难听、事难办等官僚主义作风,切实摆正公仆与主人的位置,密切干部与人民群众的联系,打牢执政为民的思想基础,真心实意地为人民群众排忧解难。

二是要改进工作作风,切实克服态度粗暴、摆威风、方法简单、说理不透的工作方法。要做到“三不”:不“哄”、不“推”、不“拖”。要特别注意正确处理人民内部矛盾,讲究工作方法。要加大做群众思想政治工作的力度,既要文明热情,耐心细致地宣传政策法规,做好教育引导工作,又要坚持原则,把握尺度,注意方式方法,不能乱表态,乱开政策口子,引发新的矛盾。对一些久拖不决的疑难问题,要在不违背政策法规的前提下,积极寻找解决问题的办法,不要怕上访群众“占便宜”。对一时难以解决或不能解决的,要耐心细致做好解释说服工作,稳定群众情绪。

第五,树立法律尊严,依法化解信访案件

运用法律手段解决问题,是现代社会管理的基本方法,把信访工作纳入法制化轨道,是改革和完善信访工作的根本方向和途径。当前,信访量居高不下,这说明我国的法治建设任重道远。要真正做到依法处访,必须做好以下几个方面的工作。一是法律法规要与时代发展同步。立法机关,司法部门和职能部门要根据社会发展中出现的新情况、新问题、新矛盾,及时地、科学地、有针对性地出台、补充、完善、调整相应的法律法规及政策条文,让各级政府在解决这些问题时有法可依,让法院审理案件时有法可依。二是严格执法。不以人多人少来定对错,严格以是否违法来定罪,改变部分人“法不责众”的错误观念。对待部分人的无理缠访,一方面必须坚持原则,不可姑息迁就;另一方面,要机动灵活地运用多种方式和渠道,如公开听证、公开答询、邀请人大代表和法律专业人士及当事人近亲属参与等方式,依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作,促使当事人息诉息访;此外,对以上访为借口缠访缠诉的,要依法予以制裁或处罚。

  

  

  

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