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市县政府改革中存在的问题及路径选择
发布时间:2013-5-7  阅读次数:772  字体大小: 【】 【】【

    市县政府改革中存在的问题及路径选择

    王锦远

    党的十七大报告中曾明确提出:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府是我国当前政治体制改革的重要任务”。政治体制改革的重点和难点是政府体制改革,而政府体制改革的重点则是市县政府改革。深化市县政府改革,不仅事关市县经济社会发展,也直接影响着我国政治体制改革的成败。

    一、市县政府在改革中存在的问题

我国现行的行政管理体制,先后进行了四次大的行政体制改革,此后又多次进行了一些微调。通过以上改革,我国的行政体制改革不断深化,但由于每次改革的方向定位不准,法律滞后,虽然取得了巨大成绩,但也存在着诸多的问题。特别是在县市级机构改革中问题尤为突出。

一是政企不分。政府直接干预企业的生产经营活动,不能形成科学决策的投资体制,容易造成责任不清和决策失误,难以发挥市场在资源配置中的基础作用。如有些市县政府不仅亲自参与招商引资,而且还直接给每个政府部门和企业下达招商引资的指标,并采取各种措施对部门和企业进行奖惩。

二是政事、政社不分。一些应由社会自我管理或主要由社会中介组织和事业单位解决的问题,也由政府部门包揽起来,把过多的社会责任和矛盾集中在政府身上。如前几年一些县级政府通过财政拨款和吸收社会资金等形式,成立所谓的投资公司和小型贷款公司,结果由于制度缺失,管理不当,致使这些机构或负债累累,或半途而废,最后不得不由政府埋单。

  三是部门权力利益化、行政分割严重。政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求,部门权力利益化的倾向造成一些部门、地区、行业之间的分割和封锁,加剧了部门、行业和地方的保护主义,阻碍了公平竞争和市场体系的培育和发展。表现之一是收费项目繁多,且收费裁量权的弹性过大。表现之二是权利利益化。即强力部门与弱势部门利益分化严重。表现之三是部门、地区、行业之间分割和封锁严重。由于每个部门的办事程序、办事规范和行政序列不一,信息封闭,同一项目,企业往往需要准备多种报批方案和表格。这不仅影响了办事的效率,而且也无形之中增大了企业的成本。

四是机构过于庞杂,财政负担沉重。从调查情况看,东部沿海地区的县市级政府机构大约为30个左右。而且临时性机构也较多。财政收入的40%70%用于公务人员的工资、福利和办公。同时,机构重叠,职能交叉现象也较为突出。机构和人数的增多并未带来办事效率的提高,反而增大了行政成本和企业及群众的办事成本。

    二、深化市县政府改革的路径选择

    按照十七大对行政体制改革的总体要求,针对市县两级政府行政体制存在的弊端,对深化市县行政体制改革提出如下建议:

    1、明确市县政府改革的方向

    在新一轮行政管理体制改革和机构改革中,对市、县两级政府的改革方向进行准确定位,创新行政体制和运行机制,是深化市县政府改革的首要问题,也是市县政府改革的前提和出发点。按照现代政治理念和市场经济的客观要求,结合我国的现实状况,市县政府改革的方向应实现由行政管理型政府向公共服务型政府转变,建立服务型政府;由“全能”型政府向现代责任型政府转变,建立责任型政府;由“大政府,小社会”向“小政府,大社会”转变,建立有限政府。建立服务、责任和有限政府,是公民社会和市场经济的客观要求。    

    2、准确界定市县政府的职能权限

在当今我国处于体制转轨和社会转型时期,地方政府担负的职能包括基本职能、特殊职能和过渡性职能。不同层级的地方政府,其职能的性质和侧重点必然存在较大的差异。市县政府改革最重要的方面是调适政府、市场、企业的关系,更大限度地发挥市场和非政府组织的作用,放手让企业创造经济增长。具体而言,市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务,实行属地管理;进一步改善投资环境;加强基础设施建设;维护市场秩序;搞好社区服务,充分发挥城市中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调,加强农村基层政权建设,逐步发展小城镇,促进农业的专业化、市场化、现代化。

    3、强化政府的公共服务职能

    一是强化政策服务。市县政府应通过制定产业发展规划和搜集、发布市场信息,为企业发展保驾护航,提高企业的市场竞争力。同时,进一步清理与社会主义市场经济体制不适应的政府规章、规范性文件和其他政策措施。对应废止或修改的,尽快完成相关工作;对需重新制定的,在调查研究的基础上抓紧制定并适时出台。

二是强化行政管理服务。政府应积极深化行政审批制度改革,为企业简化审批程序。特别是应加强行政服务中心建设,着力改善市场运行体制环境,认真落实行政审批责任制,明确责任主体和责任内容,加强责任监督和责任追究,确保做到严格依法审批。应积极推行行政审批公示制,重点公开审批事项的内容、条件、程序、时限及相关收费,自觉接受公众监督。条件允许的地方还应利用信息化的手段,构建电子政府。通过建立实用友好的政府门户网站和政府公共信息网络平台,实现政府机构之间信息共享,建立和完善政府机关内部办公业务系统,实现主要办公业务的数字化和网络化,推行无纸化办公。促进政府职能转变,变模糊管理为透明管理,提高办事效率和工作水平。 

三是强化基础设施建设服务。基础设施服务主要应包括道路交通、电力能源、邮政通讯、水利环保、市场建设等方面。为企业和社会提供公共服务和公共产品是政府义不容辞的责任。

四是强化对企业的服务。“政府搭台,企业唱戏”。市县政府应学会用经济、法律和市场的手段去管理经济,服务企业。应彻底抛弃计划经济时期实行的一些行政手段,如:计划、指标、命令、检查、评比、达标、会议等都应不用和少用。应主要在政策、法律、信息、人才、行政审批、宣传推介、中介咨询、市场维护等软环境的建设上为企业提供全方位、多层次、高质量的服务,以减少办事环节,降低企业办事成本,提高办事效率。

五是发展社会事业。发展教育、科技、文化、体育事业,造就大批文化、技术素质较好的各类人才,满足各行各业发展需求,这是市县政府的主要职责,也是经济发展、优化资源、吸引外资的一个重要的因素。

    4、精简机构,完善公务员制度

    一是要科学界定和整合相关部门职能,把相同相近的职能整合到一块,明确一个部门办理。如文化局与体育局、科技局、科协整合为文化体育科技委员会,劳动局与人事局整合为人力资源委员会;规划局、环保局、建设局整合为规划环保建设委员会;发改局、经发局、贸易局、民营经济局等整合为经济发展委员会;交通局、公路局、港务局整合为交通委员会;民政、残联整合为民政局等,通过机构整合将目前县市一级的政府由30个左右缩减为20个左右,以克服职责不清,多头执法,推诿扯皮的问题。

    二是精简机构人员,提速增效。目前,市县政府机构仍然偏多,设置过乱、超编严重,人满为患,结构不合理,人员包袱重,财政不堪重负,要探索大部门体制,综合设置一批机构,撤并一批机构,减少机构数量和行政层次。特别对一些临时性机构和一些机关下属的企事业单位,也应脱钩或移交社会。

要通过立法的形式,严格机构编制管理,可根据市县人口规模及经济发展现状,确定机构设置和人员编制,同时对每个政府机关的领导职数也应加以严格的限制,应推广“一正两副”的领导设置模式。在中层机构的设置上应控制在3个左右,每个科室人员一般掌握在3人左右。

    三是加强公务员队伍建设,完善公务员制度及配套法规,实行工作责任制,严格实行绩效考核,兑现奖惩,创新机关管理方式和运行机制,树立“高效、廉洁、为民”的良好政府形象。目前,虽然有关公务员的各类法规已经颁布,但在公务员的考核、培训、任免、晋升、奖惩和辞退等方面却缺乏可操作性的细则。市县政府应根据部门的性质、行业的特点,对每个岗位的公务员制定出具体细致的工作规范,对其工作职责、工作方式、工作时间、工作量等做出具体明确的要求,以规范公务员的行为,提高政府的办事效率。

    5、强化和完善政府行为的监督和制衡机制

    一是进一步贯彻公开性原则。市县政府行政机关要贯彻行政公开原则,建立公开办事制度,及时定期发布政府所掌握的与公众利益密切相关的信息,使政府行政活动切实置于社会监督之下。

二是进一步完善政府问责机制。应按照依法治市的要求,在行政决策、行政监督、行政执法、行政处罚、行政收费、政府采购、政府投资等方面,建立和完善法定体系、法定程序,推进行政行为法治化,自觉运用法律手段调节、管理经济和社会事务。

    三是进一步扩大社会参与决策和监督的领域。近年来,一些市县政府及其部门就涉及公民重大利益的公共决策采取听证会的方式,已经体现了社会监督的精神,但在听证程序、听证与决策关系等方面仍需进一步完善,避免把听证单纯看作“可听可不听”的“征求意见”形式。同时,应充分发挥舆论监督的作用。

    四是进一步建立预算管理的约束机制。可仿效一些外资企业的做法,对每一个机关和事业单位、每一个岗位的工作职责,权限范围、开支标准和待遇报酬全部进行量化和细化,做到有章可循,有法可依。此外,市县一级还应成立统一的结算中心,取消各机关事业单位的账户,各单位只保留一名出纳员,将所有的预算外资金统一纳入结算中心管理。

    6、培育和发展行业协会和中介机构

    应鼓励在优势行业、新兴产业中建立行业协会,重组现有行业协会,使其成为行业发展的设计者、行业经济运行的协调者、行业政策的建议者、行业利益的维护者和行业组织的服务者,成为沟通政府与企业之间的桥梁和纽带。

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